II SA/Rz 612/04

Sygn. akt II SA/Rz 612/04 / Dnia 9 listopada 2004 r POSTANOWIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Zarębska - Kobak w dniu 9 listopada 2004r. po rozpoznaniu skargi E. R. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004r. o odrzuceniu wniosku E. R. o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkół [...] - postanawia – odrzucić skargę II SA/Rz 612/04 UZASADNIENIE Pismem z dnia 24 maja 2004r. Przewodniczący Komisji Konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...][...] poinformował E. R. o odrzuceniu jej oferty. Komisja ta została powołana na mocy uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 14 kwietnia 2004r. o [...]. Jako przyczynę odrzucenia oferty wskazano przedłożenie zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym niezgodnego ze wzorem określonym we właściwych przepisach. Reakcją na pismo Przewodniczącego Komisji, był wniosek zainteresowanej skierowany do Zarządu Powiatu [...] o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...]. Zarząd Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2004r. odrzucił wniosek E. R. Informację o odrzuceniu wniosku E. R. otrzymała w piśmie Starosty [...] z dnia 9 lipca 2004r. o nr [...]. W dniu 29 lipca 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga E. R. na decyzję Zarządu Powiatu [...] dotyczącą odrzucenia oferty na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...][...]. Zarząd Powiatu [...] odpowiadając na zawarte w skardze zarzuty wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. WSA w Rzeszowie pismem z dnia 8 października 2004r. wezwał skarżącą o sprecyzowanie skargi poprzez wyjaśnienie czy skarży do Sądu czynności Komisji Konkursowej polegające na odrzuceniu jej oferty w konkursie na stanowisko dyrektora Szkół [...] czy też przedmiotem jej skargi jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004r. o odrzuceniu jej wniosku o unieważnienie konkursu z dnia [...] maja 2004r. czy też pismo podpisane w zastępstwie Starosty przez Wicestarostę [...] informujące skrzącą o treści uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2004r. W odpowiedzi na to wezwanie E. R. wyjaśniła, iż przedmiotem jej skargi jest uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004r. oraz poprzedzające tą uchwałę czynności Komisji Konkursowej o odrzuceniu jej oferty w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : E. R. w swej skardze jako przedmiot zaskarżenia wskazała decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004r. znak [...]. Z kontekstu skargi oraz z treści pisma z dnia 20 października 2004r. wynika jednak, że w istocie skarżąca nie zgadza się z uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2004r. podjętą w przedmiocie odrzucenia wniosku skarżącej o unieważnienie konkursu z dnia [...] maja 2004r. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...]. Wskazane w petitum skargi pismo podpisane przez wicestarostę [...] jedynie informuje o rozstrzygnięciu zawartym w tej uchwale. Tego rodzaju pisma nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tak więc jako jeden z przedmiotów swej skargi E. R. uczyniła niekorzystną dla siebie uchwałę Zarządu Powiatu odrzucającą jej wniosek o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły. Skarga na uchwałę Zarządu Powiatu o wskazanym wyżej przedmiocie nie może zostać rozpoznana co do meritum z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Uchwała Zarządu Powiatu nie należy do działań podjętych w sferze wykonywania administracji publicznej, a wyłącznie tego rodzaju działania organów władzy wykonawczej mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. O takim zakresie działania sądu decyduje przede wszystkim unormowanie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Według treści tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Na wyraźne zawężenie właściwości rzeczowej sądu w materii skarg na uchwały zarządu powiatu wskazuje też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r., o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej u.s.p. Na jego mocy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustalenie, iż przedmiotem skargi jest działanie organu nie należące do sfery zadań z zakresu administracji publicznej będzie powodować odrzucenie skargi przez Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej p.s.a. Sąd administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001r. o sygn. III RN 123/2001 (OSNP 2002/12/282). Choć dotyczy on sprawy konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej, zawarte tam wypowiedzi mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Kwestie konkursów na stanowisko dyrektora szkoły gminnej i powiatowej regulują bowiem te same przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). W uzasadnieniu do wyżej powołanego orzeczenia SN za trafne uznał stanowisko zaprezentowane w zdaniu odrębnym do postanowienia SN z dnia 13 stycznia 2000r. III RN 123/99. W zdaniu odrębnym stwierdzono, że czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora publicznej szkoły choć mają pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności z zakresu prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. W dalszej części skład orzekający zauważył, iż tezy tej nie jest w stanie podważyć okoliczność, iż wspomniane akty (czynności) są podejmowane w ramach własnych zadań gminy przez jej organy, a tym bardziej przez działające jedynie z ich umocowania, specjalnie w tym celu powoływane komisje konkursowe. Staranna i sprawna realizacja przez gminę jej ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej jedynie kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie wymaga zresztą tego, iżby organ gminy czy powołana przezeń komisja konkursowa występowały tu, zwłaszcza wobec uczestników postępowania konkursowego, z pozycji publicznoprawnego władztwa administracyjnego. Według sądu chodzi tu o otwarcie dla tych sporów drogi przed sądem powszechnym, orzekającym w trybie przepisów postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Ta kategoria pojęciowa obejmuje nie tylko sprawy o roszczenia ze stosunku pracy, lecz również sprawy o roszczenia z nim związane (art. 476 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W tej drugiej grupie mieści się między innymi żądanie ustalenia legalności postępowania konkursowego służącego wyłonieniu kandydata na określone stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej. Jest to bowiem roszczenie z przynależnych do przedmiotu prawa pracy sfery stosunków społecznych poprzedzających stosunek pracy, przy czym jako nawiązanie "dyrektorskiego" stosunku pracy należy traktować zarówno sytuację, gdy kandydat nie jest, jak też pozostaje już w danej szkole w zatrudnieniu na stanowisku "szeregowego" nauczyciela i kiedy to trzeba by mówić równocześnie o przekształceniu, ustaniu, czy zawieszeniu tego stosunku. SN trafnie dostrzegł, zwracając uwagę na cechy postępowania cywilnego i sądowoadministarcyjnego, iż upoważnienie sądu powszechnego do orzekania reformatoryjnego i związana z tym kompetencja do czynienia samodzielnych ustaleń na podstawie własnego postępowania dowodowego, stwarza większą niż przed sądem administracyjnym szansę wykrycia i ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości postępowania konkursowego, a tym samym służy bardziej kompleksowej realizacji przez zainteresowanego jego obywatelskiego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Do cywilnoprawnego charakteru czynności konkursowych przekonuje też w pewien sposób teza wyroku NSA z dnia 27 września 1994r. o sygn. SA/Wr 1489/94 (ONSA 1995r. nr 3, poz. 129). Według NSA, powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 Kodeksu pracy, a odwołanie z tego stanowiska - do odwołania w rozumieniu art. 70 § 1 Kodeksu pracy, z uwzględnieniem szczegółowych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 z późn. zm.). Z tezy powyższego postanowienia wynika więc wniosek że czynności organu prowadzącego szkołę publiczną mające na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły należą do kategorii czynności cywilnoprawnych i z tego względu nie mogą zostać podane kontroli sądu administracyjnego. Z takim poglądem wypada się zgodzić. Nie można bowiem do wykonywania zadań ze sfery administracji publicznej zaliczać czynności których końcowym efektem będzie zawarcie umowy cywilnoprawnej a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Gdyby miało być inaczej, ustawodawca poddałby kontroli sądu administracyjnego, na przykład czynności podjęte w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jeżeli za wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należałoby uznać świadczenie usług edukacyjnych tak nie można za wykonywanie administracji publicznej uznawać czynności mających na celu zorganizowanie tego procesu polegających na zatrudnianiu osób zarządzających placówkami oświatowymi. W trakcie tych czynności nie powstają bowiem stosunki o charakterze administracyjnoprawnym lecz stosunki normowane prawem pracy. Po za tym przy pewności istnienia właściwości sądu powszechnego, dopuszczenie sądowoadministracyjnej kontroli czynności konkursowych, powodowałoby też dwutorowość postępowania mającego ocenić prawidłowość wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Temu zaś sprzeciwiają się założenia art. 177 Konstytucji RP, według którego sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Zastrzeżenie pewnej kategorii spraw dla sądów powszechnych powoduje brak właściwości pozostałych rodzajów sądów, a w tym sądu administracyjnego. W odniesieniu do spraw skarg na czynności konkursowe żaden z przepisów ustaw wprost nie przewiduje kompetencji sądów administracyjnych, co w sposób wyraźny, poprzez art. 177 Konstytucji RP wyklucza drogę postępowania przez sądem administracyjnym. Z samego zaś faktu, że daną czynność podjął organ administracji publicznej nie można jeszcze wyciągać wniosku o publicznoprawnym charakterze tej czynności. Skoro przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Powiatu o odrzuceniu wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora, to taka skarga powinna zostać odrzucona gdyż jej przedmiot nie mieści się w zakresie spraw sądowoadministarcyjnych, do których rozpoznawania zostały powołane sądy administracyjne (art. 2 p.s.a.). Jak wykazano uchwała Zarządu Powiatu nie jest bowiem uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a tylko takie mogą zostać zaskarżone do Sądu w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. Uchwała o odrzuceniu wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie mieści się też w treści art. 3 § 1 pkt 4 p.s.a., gdyż ustawa wymaga aby wymienione w nim akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej. Dokonane ustalenia nie oznaczają braku istnienia w polskim systemie prawa ochrony sądowej osób uczestniczących w konkursie. Ich celem było jedynie wykazanie, że do rozpoznana niniejszej sprawy nie jest właściwym sąd administracyjny. Sądem właściwym do rozpoznania wiążących się z przeprowadzonym konkursem sporów będzie sąd powszechny. Na tej drodze osoby dotknięte negatywnymi dla siebie rozstrzygnięciami organów jednostek samorządu terytorialnego winny dochodzić swych roszczeń wynikających z niewłaściwego ich zdaniem przeprowadzenia konkursu. Proces przed sądem pracy zapewni też stronie znacznie szerszą ochronę prawną, na co zwraca uwagę SN w uzasadnieniu wyżej powołanego postanowienia z dnia 29 sierpnia 200lr. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia w oparciu o art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 2 p.s.a., art. 3§ 1 pkt 1 pkt 4 p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. oraz art. 87 ust. 1 u.s.p.