II SA/Wr 1796/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Barbara Adamiak - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. spraw ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Polkowicach z dnia 16 czerwca 2003 r., Nr VII/46/03 w przedmiocie ustanowienia wzorów herbu i flag Powiatu Polkowickiego, oddala skargę. Rada Powiatu w Polkowicach podjęła w dniu 16 czerwca 2003 r. uchwałę Nr VII/46/03 w sprawie ustanowienia, wzorów herbu i flag Powiatu Polko wic-kiego. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 81 ust, 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, iż w § 9 zakwestionowanej uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, taki zapis w istotny sposób narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz, U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Przepis ten wylicza taksatywnie akty normatywne i wyroki sądów ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym (w skardze zacytowano ich pełny katalog). W ocenie organu nadzoru, zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Polkowicach nie można zaliczyć do żadnej kategorii aktów wymienionych w przywołanym przepisie. Nie jest ona zwłaszcza aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na. podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Cytując powołane przepisy. Wojewoda Dolnośląski wyraził zapatrywanie, że konstytucyjną cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze działania organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż akt prawa miejscowego adresowany jest do wszystkich podmiotów tworzących wspólnotę i bezpośrednio rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach. Tymczasem zakwestionowana uchwała nie spełnia tego warniku. Jest ona bowiem skierowana przede wszystkim do Zarządu Powiatu, który - stosując się do postanowień uchwały - ma wprowadzić do używania herb i flagę Powiatu, zgodną z ustalonym przez Radę wzorem. Uchwały tej nie można również uznać, za regulującą "szczególny tryb zarządzania mienieni powiatu" (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym), mimo iż jej § 6 zawiera regulację dotyczącą korzystania z prawa niemajątkowego Powiatu do wzoru i herbu. Organ nadzoru podkreślił dalej, iż uchwała ustanawia wspomniane wzory, z powołaniem jako podstawy prawnej art. 12 pkt 10 ustawy o samorządzie powiatowym i art, 3 ustawy z dnia 2.1 grudnia 1978 r., o odznakach i mundurach, przy pominięciu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, regulacja § 6 ust. 2 i 3 uchwały adresowana jest nie do Zarządu (co jest jedną z cech wyróżniających zasady zarządzania), lecz do podmiotów, które wykorzystują wizerunek herbu lub zespołu weksylologicznego Powiatu Polkowskiego. Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1796/03 W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości, a co najmniej w części, w jakiej organ nadzoru sformułował swoje żądanie poza zakwestionowaną treścią § 9 uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko, pełnomocnik Powiatu Polkowickiego zarzucił, że w uzasadnieniu skargi organ nadzoru nie zajął jednoznacznego stanowiska co do określenia, adresatów uchwały. Skarżący raz twierdzi, że uchwała kierowana jest do Zarządu, a w innym miejscu skargi wyraża zapatrywanie, iż odnosi się ona także do innych podmiotów. Oznacza to, że Wojewoda Dolnośląski nie ma ukształtowanego poglądu co do tego czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego czy też takim aktem nie jest. Zdaniem strony przeciwnej, dokonując w tym zakresie oceny, organ nadzoru pominął treść § 7 uchwały oraz uchwalonego na podstawie tego przepisu Regulaminu używania flag Powiatu Polkowickiego (załącznik Nr 4 do uchwały). Z Regulaminu wynika zaś w oczywisty sposób, iż jest on adresowany do wszystkich podmiotów tworzących wspólnotę powiatową i bezpośrednio rozstrzyga o jej prawach i obowiązkach związanych z używaniem flag. Ponadto, co słusznie zauważył także skarżący, przepis § 6 ust. 2 i 3 uchwały nie jest adresowany do Zarządu, lecz do nieokreślonej liczby podmiotów. Z przytoczonych przepisów uchwały wynika więc jednoznacznie - zdaniem strony przeciwnej - że jest ona aktem prawa miejscowego i zgodnie z treścią § 9 podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Strona przeciwna wywodziła dalej, że gdyby nawet przyjąć, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to uchybienie polegające na błędnym zapisie § 9, przy jednoczesnym nie powołaniu we wstępie uchwały przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie jest "istotnym naruszeniem" przepisów, skutkującym nieważność całej uchwały. Do istotnych bowiem uchybień, powodujących nieważność uchwały organu gminy, Naczelny Sąd Administracyjny zaliczył w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. (II SA/Wr 1459/97): naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowanych uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane przez skarżącego naruszenie nie mieści się w żadnej z tych kategorii i dlatego nie mogłoby być uznane za "naruszenie istotne powodujące nieważność całej uchwały". Żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa'" przez stronę przeciwną oceniła ona w związku z tym za niekonstytucyjne i godzące w samodzielność powiatu. Skarżący organ nie wykazał bowiem dlaczego zapis § 9 uchwały stanowi tak istotne uchybienie, że uzasadnia ono stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie tylko samego zakwestionowanego postanowienia. Tymczasem w wyroku I SA/Wr 627/96 z dnia 26 czerwca 1996 r. NSA dopuścił stwierdzenie nieważności uchwały w części. W związku z tym, że organ nadzoru nie wskazał innych uchybień, poza uchybieniem w § 9 uchwały, który nie ma istotnego znaczenia dla pozostałej części uchwały, żądanie stwierdzenia nieważności całego zakwestionowanego aktu jest nadmienię, nieuzasadnione i godzi w interes prawny i gospodarczy powiatu. Sygn. akt; 3 II SA/Wr 1796/03 W tym kontekście strona przeciwna podkreśliła, że uchylenie całej uchwały może wyrządzić Powiatowi Polkowickiemu niepowetowaną stratę, ponieważ podmiot ten podjął już szereg czynności formalnoprawnych i majątkowych dla wykonania flag i herbu. Powiat poniósł na ten cel określone nakłady i zawarł stosowne urnowy. Skarżący, w przysługującym mu terminie, uchwały tej nie zakwestionował. Dlatego weszła ona w życie i spowodowała nieodwracalne dla strony przeciwnej skutki. Skarżący powinien się liczyć z konsekwencjami swojego zaniedbania i nie może skutków tego zaniedbania przenosić na stronę przeciwną. .Na rozprawie, skarżący organ zmodyfikował i ograniczył żądanie, wnosząc jedynie o stwierdzenie niezgodności z prawem przepisu § 9 spornej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów7 administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach -w skrócie -jako p.s.a. Istota rozpoznawanego sporu w niniejszej sprawie dotyczy w istocie odpowiedzi na pytanie o to, czy normatywny charakter uchwały zaskarżonej przez Wojewodę Dolnośląskiego uzasadniał jej publikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zdaniem składu orzekającego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, ponieważ uchwałę tę można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Polski ustawodawca, zaliczając akty prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art, 87 ust. 2 Konstytucji), nie doprecyzował dostatecznie samego pojęcia "aktu prawa miejscowego5'. W art. 94 Konstytucji przesądzono w istocie tylko to, że podstawę, granice uprawnień, zasady i tryb wydawania aktów tego rodzaju mają stanowić ustawy. W tych ostatnich przyjął z kolei prawodawca różne techniki. Pewne akty organów administracji samorządowej lub rządowej nazwał wprost "aktami prawa miejscowego" lub jednoznacznie odmówił im takiego statusu. Przykład wykorzystania tej metody stanowią przepisy art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pierwszy z przywołanych przepisów- stanowi mianowicie, że studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) nie jest aktem prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest natomiast plan miejscowy (zagospodarowania przestrzennego), o czym przesądza wprost drugi z powołanych ostatnio przepisów. Inną techniką wykorzystaną - między innymi - także 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1796/03 w ustawie o samorządzie powiatowym, a więc w akcie normatywnym o podstawowym znaczeniu w rozpoznawanej sprawie, jest przykładowe tylko wymienienie obszarów (problematyki), w których mogą być stanowione akty prawa miejscowego. Po myśli art. 40 ust. 2 tej ustawy, akty prawa .miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, stanowione są w szczególności w sprawach: wymagających uregulowania w statucie; porządkowych, o których mowa w art. 41 tej samej ustawy; szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użycie zwrotu "w szczególności" zakłada niedwuznacznie możliwość istnienia innych jeszcze obszarów, w których również dopuszczane zostało przez ustawodawcę również innych aktów prawa miejscowego. Powstaje jednak w związku z tym zagadnienie wskazania cech charakterystycznych dla tego typu aktów. Sąd w pełni podziela pogląd, w myśl którego aktem prawa miejscowego staje się każdy akt prawny, "zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji" (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i J. P. Tamo, OSP 2002/11/138). Zgodzić się także wypada z twierdzeniem, zgodnie z którym "jeżeli akt prawmy (...) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego" (tak z kolei wypowiedział się NSA w końcowym fragmencie tezy niepublikowanego wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., i SA 2160/01). Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymienione do tej pory kryteria ocenne, które powinny przesądzać o jej zakwalifikowaniu do kategorii aktów prawa miejscowego. Uchwała została wszak podjęta, przez Radę Powiatu w Polkowicach, zgodnie z kompetencją tego organu przewidzianą w art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Materialno-prawne podstawy wydania tej uch waty stanowiły z kolei przepisy: art. 1.2 pkt 10 taj samej ustawy, po myśli którego do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach herby powiatu i flagi powiatu, oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.)5 uprawniającego jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Godzi się następnie zauważyć, że zaskarżona uchwała - wbrew odmiennemu zapatrywaniu organu nadzoru - adresowana jest niewątpliwie do każdego członka samorządowej wspólnoty Powiatu Polkowickiego. Wynika to przede wszystkim z niemal wszystkich postanowień regulaminu używania flag tego powiatu, uchwalonego w formie załącznika Nr 4, na podstawie delegacji zawartej w § 7 zakwestionowanej uchwały. Postanowienia są kierowane nie tylko do władz powiatu (§ 1 regulaminu). Przyznają one bowiem także prawo do wywieszania flagi wszystkim mieszkańcom Powiatu na terenie ich posesji i wszystkim podmiotom gospodarczym i jednostkom organizacyjnym mającym siedzibę w Po- 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1796/03 wiecie Polkowickim (§ 2). Na podmioty korzystające z tego uprawnienia nałożono także określone powinności. Używana flaga nie może dotykać podłogi, ziemi bruku i wody (§ 6 regulaminu). Nie należy podnosić flagi na wolnym powietrzu przy silnym wietrze lub opadach (§ 7). Flaga winna być utrzymywana w czystości, mieć czytelne barwy i wzór (§ 8), Z cytowanych rozwiązań wynika, że w tym konkretnie rozpoznawanym przypadku intencją Rady Powiatu, w Polkowicach było nie tylko ograniczenie się do stworzenia wzorów herbu i flag tegoż Powiatu, ale i udostępnienie używania przynajmniej jednego z tych symboli (flagi) każdemu członkowi powiatowej wspólnoty samorządowej, który może z tego prawa skorzystać (przy respektowaniu opisanych ograniczeń), dla zamanifestowania przynależności do społeczności Powiatu. W konsekwencji należy zakwestionowaną uchwałę uznać za akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zarazem (we wcześniej podanym rozumieniu), co przesądza o konieczności zaliczenia go w poczet aktów powiatowego prawa miejscowego. Dokonana kwalifikacja zaskarżonej uchwały uzasadniała jej promulgowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, o czym Rada Powiatu w Polkowicach słusznie postanowiła w § 9 tejże uchwały. W konsekwencji niestwierdzenia w niniejszej sprawie naruszenia prawa przy stanowieniu aktu zaskarżonego przez Wojewodę Dolnośląskiego, Sąd był zobligowany do oddalenia skargi, uwzględniając dyspozycje art. 151 p.s.a.