II OSK 226/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Henryk Dolecki, Andrzej Gliniecki, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 278/02 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa rosnącego w [...] przy ul. [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. B. kwotę 536 (pięćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r., II SA/Wr 278/02 oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] na podstawie art 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. nr 162, poz. 1138) wymierzył K. B. karę pieniężną w wysokości 35.200 zł za usunięcie bez zezwolenia drzewa – jabłoni ozdobnej rosnącej w [...] przy ul. [...]. Drzewo miało ok. 14 – 17 lat, a obwód jego po ścięciu wynosił 80 cm. W oparciu o pracę W. Senety: Dendrologia, Warszawa 1983, s. 263, ustalono, że rajska jabłoń zaliczana jest do drzew ozdobnych, a nie owocowych. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że prawidłowo ustalono gatunek wyciętego drzewa oraz inne czynniki wpływające na wysokość kary. W skardze do Sądu K. B., podnosiła, że informacje z pracy "Dendrologia" zinterpretowano nieprawidłowo oraz, że bez szczegółowych badań nie można było ustalić cech pozwalających na określenie gatunku wyciętej jabłoni. Jej zdaniem z naruszeniem art. 75 i n. k.p.a. przeprowadzono postępowanie w sprawie, naruszając także art. 48 w zw. z art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W odpowiedzi na skargę Kolegium uznało, że wolą ustawodawcy było stosowanie potocznego rozumienia pojęć używanych w ustawie – "drzewo" i "drzewo owocowe". Owoców rajskiej jabłoni nie używa się do celów spożywczych. Skarżąca nie przedstawiła żadnego kulinarnego zastosowania tych owoców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że bezsporne jest, że skarżąca w dniu 22 czerwca 2001 r. wycięła bez zezwolenia drzewo "rajską jabłoń" z wydzierżawionej od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nieruchomości o pow. 15 m2 w [...] przy ul. [...] w celu ustawienia na niej kiosku do prowadzenia działalności handlowej. Spór dotyczy jedynie tego czy drzewo to jest drzewem owocowym, które nie wymagało zezwolenia na wycięcie, czy tez drzewem podlegającym wymogom art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Skoro ani ustawodawca, ani dotychczasowe orzecznictwo sądowe nie definiują podstawowych dla sprawy pojęć "drzewo" i "drzewo ozdobne". Sąd przyjął, że wolą ustawodawcy było nadanie tym pojęciom znaczenia takiego, jakie posiadają w języku potocznym. Dozwolone jest także sięganie do pozycji naukowych, encyklopedii czy słowników określających znaczenie tych pojęć. Sąd uznał, że należy przyjąć, iż drzewami owocowymi w rozumieniu ustawy są drzewa posadzone i użytkowane dla pozyskiwania owoców w celach konsumpcyjnych, w przeciwnym razie trzeba je uznać za drzewo ozdobne. W oparciu o hasła encyklopedyczne Sąd przyjął, że rajska jabłoń nie jest drzewem owocowym bowiem w Polsce nie uprawia się jej dla celów sadowniczych, a jej owoców nie stosuje się do celów spożywczych. Intencją ustawodawcy była ochrona drzew i krzewów w znaczeniu potocznym. Uznał też, że organy administracji nie naruszyły ani przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego. W skardze kasacyjnej K. B. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 48 w zw. z art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że rajska jabłoń była drzewem ozdobnym, a nie owocowym, na wycięcie, którego wymagane jest zezwolenie; - art. 48 ust. 2 i art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnej subsumpcji, podczas, gdy należało zastosować przepis art. 48 ust. 4 pkt 1 i art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie treści: - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przepisów art. 9, 10, 68 § 2, 75 § 1, 79 § 1, 81, 84 § 1 i 95 § 1 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuwzględnienie sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału. W związku z podniesionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że nietrafne jest stanowisko Sadu dotyczące jednomyślnego stwierdzeni, iż wycięto rajską jabłoń, bowiem skarżąca nie podpisała protokołu oględzin z 9 lipca 2001 r. nie zgadzając się ze stanowiskiem w tej materii innych uczestników czynności. Podczas oględzin podnosiła, że wycięta została zdziczała jabłonka. Wobec stanowiska skarżącej należało powołać w sprawie biegłego, czego nie uczyniono. Sąd uznał ten fakt za bezspornie udowodniony naruszył więc art 145 § 1 pkt 1 lit c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 134 § 1 tej samej ustawy poprzez nie wytknięcie organom administracji naruszenia art. 75 § 1 i 84 § 1 k.p.a. Podniesiono także wybiórcze podejście do powołanej pracy Dendrologia, w której na s. 258 stwierdza się, że rajska jabłoń jest od wieków uprawiana jako drzewo owocowe. Powołała się przy tym na opinię dr W. Kity z 22 stycznia 2002 r. W tej sytuacji uznanie przez Sąd I instancji rajskiej jabłoni za drzewo ozdobne narusza art. 48 w zw. z art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Powołano się dalej w skardze kasacyjnej na art 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązujący Sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy przy niezwiązaniu go zarzutami i podstawami skargi. Postępowanie administracyjne było bowiem dotknięte szeregiem wad: naruszono art 79 § 1 k.p.a. gdyż zawiadomiono skarżącą o oględzinach w dniu 5 lipca 2001 r. co pozbawiło ją możliwości przygotowania się do nich i podjęcia obrony – brała udział w oględzinach bez pełnomocnika, nie mogła się skonsultować z profesjonalistą. Nie pouczono strony podczas oględzin o prawie składania wyjaśnień i wniosków dowodowych – art. 9 i 79 § 2 k.p.a., nie udzielono jej także wbrew dyspozycji z art. 9 i 95 § 2 k.p.a. wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Naruszono także art. 10 § 1 i 81 k.p.a. przez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, a także zapoznania się i ustosunkowania, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na to, że została ona wydana na podstawie wizji terenowej z 26 czerwca 2001 r., odbytej bez udziału skarżącej narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zauważono także, że brak podpisu strony w protokole oględzin z 9 lipca 2001 r. nie został odnotowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty są trafne. Zarzut naruszenia art. 48 w zw. z art. 86d ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż rajska jabłoń była drzewem ozdobnym a nie drzewem owocowym został niewłaściwie sformułowany. Nie wskazano w nim bowiem, które z ustępów i punktów tych przepisów naruszył, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia Sądowi domniemywanie woli skarżącej. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a także w drugim z zarzutów naruszenia prawa materialnego, sprecyzowano, że chodziło o naruszenie art. 48 ust. 4 pkt 1 w z. z art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zarzuty te są zasadne. Zezwolenie na usunięcie drzewa nie jest bowiem wymagane w odniesieniu do drzew i krzewów owocowych, a za ich usunięcie nie pobiera się opłat. Zgodzić należy się z konstatacją Sądu I instancji, iż pojęcia "drzewo" i "drzewo ozdobne" nie są zdefiniowane w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Skoro jednak rozróżnienie pomiędzy tymi pojęciami posiada fundamentalne znaczenie dla możliwości nałożenia na osobę usuwająca drzewo kary pieniężnej – w rozpoznawanej sprawie w wysokości 35.200 zł - to obowiązkiem organu administracji było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, jakiego rodzaju drzewo zostało usunięte. Stwierdzenie Sądu I instancji, iż rajska jabłoń nie jest drzewem owocowym, bowiem w Polsce nie uprawia się jej dla celów sadowniczych, a jej owoców nie stosuje się do celów spożywczych, nie jest przekonywające. Powtarza bowiem argument organu odwoławczego zawarty w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wskazała żadnego kulinarnego zastosowania owoców rajskiej jabłoni. Wbrew temu stanowisku, znane jest kulinarne zastosowanie owoców rajskiej jabłoni: konfitury – M. Ochorowicz-Monatowa: Uniwersalna książka kucharska,. Lwów 1910, s. 712 oraz R. Miernik: 150 domowych przetworów z owoców, warzyw i grzybów, Warszawa 1989, s. 105 - 106; marynaty – K. Pyszkowska: Przetwory w gospodarstwie domowym, Warszawa 1981, s. 122. Należy zauważyć, iż w Encyklopedii powszechnej, PWN, Warszawa 1985, t. 3, s. 841 pod hasłem "rajska jabłoń" stwierdzono, m.in., że jest to odmiana botaniczna jabłoni niskiej, posiadająca "owoce drobne, żółte lub czerwone, zw. rajskimi jabłkami, wykorzystywane w cukiernictwie; r.j. użytkowana jest też jako roślina ozdobna i jako podkładka karłowa szlachetnych odmian jabłoni". Samo więc to hasło nie pozwala jednoznacznie na określenie czy rajska jabłoń jest drzewem ozdobnym czy też owocowym. Także z załączonego do skargi kasacyjnej fragmentu pracy W. Senety: Dendrologia, Warszawa 1973, s. 358 – 359 wynika, że rajska jabłoń "od wieków uprawiana jest jako drzewo owocowe, od niej i jej mieszańców pochodzi większość owocowych odmian jabłoni". W tej sytuacji uznać trzeba, że stanowisko Sądu I instancji podzielające bez zastrzeżeń poglądy organów administracji, że przedmiotowa jabłoń była drzewem ozdobnym było nieusprawiedliwione. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką jednoznaczną ocenę. Rację ma składająca skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny niezwiązany przecież granicami skargi winien dopatrzyć się w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie szeregu uchybień przepisów k.p.a. wskazanych w skardze. W szczególności zaś winien uznać, iż w sprawie zachodziła konieczność zasięgnięcia opinii biegłego, bowiem jej rozpoznanie wymagało wiedzy specjalistycznej, co do oceny gatunku, czy też rodzaju usuniętego drzewa. Skoro, jak wynika z akt sprawy na terenie osiedla rośnie wiele rajskich jabłoni, można chyba na ich podstawie wyciągnąć wniosek, co do rodzaju wyciętego drzewa, a także celu - dla jakiego zostały one posadzone. Ze względu na wagę kwestii gatunku usuniętego drzewa dla wymierzenia kary w wysokości 35.200 zł przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne. Zauważyć przy tym należy, że całkowicie niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne, mogą determinować, tak jak było to w rozpatrywanej sprawie, nałożenie na stronę kary pieniężnej, w znacznej kwocie. Nie można na podstawie akt sprawy ocenić zasadności zarzutu sprowadzającego się do zbyt późnego zawiadomienia skarżącej o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 9 lipca 2001 r. W aktach tych brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego datę doręczenia owego zawiadomienia. Sąd I instancji powinien jednak z urzędu zwrócić uwagę na braki materiału dowodowego sprawy. Ogólnikowość protokołu oględzin uniemożliwia także ustalenie zasadności zarzutu braku udzielenia skarżącej stosownych pouczeń i wyjaśnień – w myśl art. 9 k.p.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.