II SA/Ka 3031/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonana, 2. zasądza od Gminy O. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...] złotych). Uchwałą Rady Gminy w O. z dnia [...] Nr [...] przystąpiono do sporządzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy O., dot. miejscowości O. Projekt planu miejscowego wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od 21 lutego 2003 r. do 24 marca 2003 r., o czym informowało ogłoszenie w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 7 lutego 2003 r.) oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowym Urzędzie Gminy. W dniu [...] zarzut do tego projektu zgłosiła T. G., nie wyrażając zgody na umieszczenie na swoim gruncie transformatora energii elektrycznej oraz wnosząc o przesunięcie planowanej drogi "najwyżej jak to jest możliwe". W wyniku rozpatrzenia tego zarzutu, uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] zarzut został uwzględniony. W wyniku uwzględnienia zarzutu T. G., a także innych skarżących osób, doszło do zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy projekt został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 23 czerwca 2003 r. do 14 lipca 2003 r., a następnie zawiadomieniem Wójta Gminy z dnia 9 lipca 2003 r. wydłużono wyłożenie planu do dnia 14 sierpnia 2003 r. T. G. pismem z dnia [...] wniosła zarzut do przedłożonego planu, informując, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie naznaczonej na planie drogi ani na żadną inną zmianę dotyczącą jej posesji. W dniu [...] Rada Gminy w O. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 139 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) uchwałą Nr [...] odrzuciła zarzut T. G. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że Gmina przystąpiła do opracowania planu i wprowadzenia terenów o funkcji mieszkaniowej na wnioski zgłaszane przez większość mieszkańców ulicy P. Podkreśliła, że przebieg zaprojektowanej drogi lokalnej został zaakceptowany przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Dodała, że dla spełnienia postulatów większości mieszkańców plan musi uwzględniać niezbędną infrastrukturę, w tym drogę publiczną. W dniu [...] T. G. dodatkowo wniosła do Rady Gminy w O. pismo, w którym sprecyzowała swój zarzut do miejscowego planu. W piśmie tym podniosła, że wprawdzie wyraziła wcześniej zgodę na proponowaną drogę, ale nie sądziła, że skutki tego będą dla niej tak negatywne i krzywdzące. Podniosła, że nikt z Urzędu gminy nie poinformował jej o prawdziwym i ostatecznym projekcie utworzenia ulicy oraz że w wyniku tego utraci znaczną część własnej działki, która jest zabezpieczeniem dla niej i dzieci. Dodała, że spotkała się w miejscowym Urzędzie Gminy z całkowitym brakiem zrozumienia, lekceważeniem i zignorowaniem, gdyż nie zaproponowano jej żadnych innych, mniej krzywdzących rozwiązań, całkowicie przerzucając na nią ciężar utworzenia drogi lokalnej. W odpowiedzi na to pismo Przewodniczący Rady Gminy odpowiedział zainteresowanej, że uchwała odrzucająca zarzut zawierała pouczenie o prawie jej zaskarżenia. W skardze z dnia [...] skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. G. wniosła o uchylenie uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] i uwzględnienie jej zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że z otrzymanej uchwały Rady Gminy odrzucającej jej sprzeciw dowiedziała się tylko tyle, że droga [...] zaprojektowana została w sposób dla niej niekorzystny jedynie z tego względu, że takie wnioski zgłosiła większość mieszkańców ulicy P. Dodała, że chociaż rozumie konieczność wytyczenia tej drogi, to nie rozumie dlaczego tylko ona ma ponieść negatywne konsekwencje jej urządzenia. W postępowaniu nie rozważono innych możliwości przebiegu tej drogi, nie wyjaśniono jej zdaniem, dlaczego np. sąsiadujący właściciel nie może ponieść części strat gruntowych związanych z wytyczeniem drogi. Podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera uzasadnienia prawnego, czym narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniła, że jej zgoda dotyczyła innego przebiegu drogi, a w przypadku wyznaczenia tego przebiegu drogi nie została poinformowana o niekorzystnych konsekwencjach. Dodała, że jest wdową, ma na utrzymaniu dwoje uczących się dzieci i nie może zgodzić się na niekorzystne rozwiązania dotyczące jej własności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyjaśniła, że skarżąca od początku aktywnie uczestniczyła w procedurze projektowanych zmian ładu przestrzennego miejscowości O. Dodała, że pierwszy zgłoszony przez skarżącą zarzut do projektu planu został uwzględniony a do przygotowania nowego projektu przebiegu drogi przyjęte zostały wszystkie zgłaszane przez skarżącą sugestie, m.in. przesunięcie drogi w kierunku zachodnim. Podniosła, że niezadowolenie skarżącej wynika z mylnego przekonania, że dotychczasowa droga gminna oznaczona na planie "[...]" jest tylko "wąską dróżką", podczas gdy w najwęższym miejscu ma ona 7 m szerokości i w rzeczywistości jej poszerzenie nie zabierze skarżącej tak dużej powierzchni, jak to wyliczyła. Gmina podkreśliła, że zarzuty skarżącej są nieprawdziwe i "powodowane emocjami", gdyż w rzeczywistości dla wytyczenia drogi niezbędne jest wykupienie od skarżącej niewielkiego terenu, oznaczonego na mapce projektu jako wąski klin wchodzący w jej działkę. W konkluzji podkreśliła, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, raczej ograniczając się do interesów faktycznych. Na rozprawie w dniu 22 października 2004 r. skarżąca T. G. popierając skargę, wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, dodając, że nie godzi się na poszerzenie wytyczonej drogi kosztem własnej działki. Pełnomocnik gminy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 12 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzając ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2001 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 389 z późn. zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, który w sposób wiążący określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Ustalenia tego planu kształtują sposób wykonywania własności. Skoro gmina została wyposażona w uprawnienia do ustalania przeznaczania i zagospodarowania terenu, winna szczególnie starannie przestrzegać procedury określonej w wymienionej powyżej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrola poczynań gminy w tym zakresie nie ogranicza się jedynie do możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania do sądu administracyjnego. Ustawodawca już na wstępnym etapie procedury planistycznej przewidział możliwość oprotestowania ustaleń przyjętych w projekcie planu. Po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, każdy kto kwestionuje te ustalenia może wnieść protest (art. 23 ust. 1), natomiast osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść zarzut (art. 24 ust. 1). Organem kompetentnym do ich przyjęcia i rozpatrzenia jest zarząd gminy (art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8), który w przypadku ich nieuwzględnienia przedstawia je radzie gminy w celu rozpatrzenia, zawiadamiając imiennie o terminie sesji rady autorów nieuwzględnionych protestów i zarzutów. Rada gminy rozstrzygając w drodze uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów i protestów, wyjaśnia swoje stanowisko w uzasadnieniu prawnym i faktycznym (art. 24 ust. 3). Oznacza to, że rada gminy rozpatrując zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale musi wskazać na przesłanki jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione argumenty podnoszone w zarzucie. Istota prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu jest wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej i faktycznej danego podmiotu zgłaszającego zarzut. Dlatego też w uchwale tej należy wskazać na istnienie interesu prawnego skarżącego, a następnie dokonać oceny czy interes ten został naruszony. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn. akt III RN 26/02 – nie publ.) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana nie tylko ocenić zgodność projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz także ustalić czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Należy bowiem odróżnić zgodnie z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu od postanowień sprzecznych z prawem. Rada Gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie wymogom tym uchybiono. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że T. G., jako właścicielka nieruchomości objętych zapisami wyłożonymi do wglądu projektu planu, ma interes prawny w kwestionowaniu zapisów tego planu, jego zapisy bowiem niewątpliwie ingerują w jej prawo własności, wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Następnie wypada stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy, którą odrzucono zarzut skarżącej T. G. nie spełnia wymagań, o których wspomniano powyżej. Organ, którego działanie zaskarżono, w motywach podjętej uchwały nie zawarł żadnych ustaleń faktycznych co do sytuacji faktycznej skarżącej, ograniczając się do wskazania własnych uprawnień w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu. Powołując się na wolę większości, stwierdzono, że przeprowadzenie projektowanej drogi przez działki skarżącej nr [...],[...] i [...] zaakceptowane zostało przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Nie odniesiono się natomiast do faktu, że nie wyraziła zgody na takie rozwiązanie główna zainteresowana czyli właścicielka wymienionych działek. Jak słusznie zauważono w skardze, nie rozważono innych możliwości poprowadzenia projektowanej drogi. Nie wytłumaczono i nie wyjaśniono, dlaczego interes jednostki musi ustąpić przed interesem gminy, rozumianym jako interes społeczny. Taki stan rzeczy musi skutkować stwierdzeniem, iż organ gminy nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, a zatem działał dowolnie nadużywając przyznanego mu "władztwa planistycznego". Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż brak jest w ocenie Sądu podstaw, do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 omawianej ustawy. Z przepisu tego nie wynika bowiem, by w przypadku nieuwzględnienia wniesionych zarzutów, jednoosobowy organ wykonawczy gminny (po zmianie ustawy o samorządzie gminnym – wójt) miał obowiązek formalizować swoje stanowisko w sprawie, wydając w tym zakresie jakieś orzeczenie, czy informować o tym stanowisku wnoszących zarzut. Dodatkowo należy podnieść, że o negatywnym stosunku Wójta gminy do wniesionego przez skarżącą zarzutu świadczy treść protokołu z sesji Rady Gminy w dniu [...]. Zdaniem składu sądzącego nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu procedury planistycznej, o jakim mówi art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy. Nadto, uchybienie to nie mogłoby mieć negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako wadliwy akt prawny musi być wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) oraz art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające. SJ/