II SA/Wr 457/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA - Halina Kremis, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie zobowiązania Zarządu Miasta J. do rozwiązania za wypowiedzeniem umowy z Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym i Handlowym A Spółka z o.o. z dnia [...]w sprawie prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 43 ze zmianami) Rada Miejska w J. zobowiązała Zarząd Miasta J. do rozwiązania za wypowiedzeniem umowy z Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym i Handlowym "A spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia [...] w sprawie prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej (§ 1 uchwały), wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Miasta J. (§ 2) i wskazała, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały). W skardze na powyższą uchwałę złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (w skrócie: u.s.g.) organ nadzoru zarzucił, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 30 u.s.g. W toku postępowania nadzorczego uchwałodawca wyjaśnił, że decyzję o dokonaniu wypowiedzenia podejmie zarząd miasta w oparciu o analizę stanu prawnego i treści umowy. W ocenie jednak organu nadzoru, zarząd jest podmiotem uprawnionym do podjęcia samodzielnej decyzji w tym zakresie, skoro do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały rada nie realizowała kompetencji do stanowienia o kierunkach działania zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), gdyż nie ustanowiła wytycznych lub zasad, lecz z naruszeniem kompetencji wykonawczych zarządu wydała polecenie do określonego, jednorazowego działania w konkretnej, jednostkowej sprawie. Ponadto uchwała ta nie oznaczała stanowienia o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej), skoro stanowiła polecenie dokonania przez Zarząd konkretnej czynności prawnej. Do podjęcia uchwały wyłącznie kompetentny był więc zarząd gminy i dlatego jej uchwalenie przez radę było działaniem z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 20.04.1999r. II SA/Wr 364/98 OSS 1999/3/84). Na tej podstawie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały, a następnie z uwagi na upływ czasu, o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że prowadzenie gospodarki komunalnej należy do zadań gminy, zaś ustawa nie przyznaje w sposób wyraźny kompetencji w tym zakresie jednemu z organów gminy. Z uwagi na domniemanie kompetencji (art. 18 ust. 1 u.s.g.) rada miejska była uprawniona do zadecydowania o rozwiązaniu umowy z podmiotem wykonującym określone zadanie z tego zakresu. Kompetencja rady do stanowienia o wyborze sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej) mogła być realizowana wyłącznie po uprzednim rozwiązaniu umowy z tym podmiotem. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wykluczają uprawnienia rady do oddziaływania na treść umów cywilnoprawnych (wyrok NSA z 23.07.1991r. SA/Wr 677/91). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnikliwej analizy w nin. sprawie wymagały unormowania i ich różnorodne wykładnie, mogące przekonywać o bezzasadności skargi, zarówno z uwagi na zakres uprawnień do ingerencji nadzorczej, jak i zasady współdziałania władz gminy, gdyby uzasadniały wniosek o legalności zaskarżonej uchwały. Jeszcze w uzasadnieniu uchwały [...] z dnia [...]. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nadzorem może być objęty całokształt działalności jednostek samorządu terytorialnego, czyli działalności ich organów stanowiących i wykonawczych. Także kryterium zgodności z prawem (legalności) odnosi się do wszelkich postaci działalności komunalnej, zatem również rozstrzygnięcie nadzorcze może być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy naruszających prawo (z wyjątkiem decyzji, art. 102 u.s.g.). Dalej Trybunał stwierdził, że omawiany nadzór to nadzór administracyjny, którego przedmiotem jest działalność komunalna prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach prawnoadministracyjnych i dla bezpośredniego kształtowania stosunków prawnych w tej i pokrewnych gałęziach prawa. Czynności podejmowane przez gminę jako osobę prawa cywilnego także stanowią działalność komunalną i są nadzorowane na zasadach ogólnych, o ile nadano im formę prawną aktów administracji przewidzianą dla aktów organów gminy w u.s.g. Mogące powstawać w praktyce orzeczniczej wątpliwości powinny być rozstrzygane na rzecz poddania uchwały organu nadzorowi administracyjnemu. Ustawodawca bowiem posłużył się w u.s.g. wyrażeniem "działalność komunalna" w znaczeniu podmiotowym (jako całokształtu działalności jednostek samorządu terytorialnego tj. gmin i ich związków oraz porozumień komunalnych ) i nie należy wyróżniać w ramach tej działalności jakiejś szczególnej dziedziny nie objętej nadzorem. Dlatego uchwały organów gminy stanowiące akty administracyjne podlegają nadzorowi, o ile nawet miały na celu wywołanie skutków cywilnoprawnych. Działalność gmin w sferze użyteczności publicznej nie może opierać się wyłącznie na regulacjach z zakresu prawa cywilnego. Jedynie akt woli organu gminy podjęty w formie czynności cywilnoprawnej (czyli oświadczenie woli w rozumieniu kodeksu cywilnego) nie podlega procedurze nadzorczej. Uchwała zazwyczaj nie stanowi oświadczenia woli, gdyż skierowana jest do wewnątrz, wobec konkretnego organu gminy i zawiera dla niego upoważnienie do złożenia oświadczenia woli skutkującego na zewnątrz, wobec innej osoby prawa cywilnego. W tym przypadku sąd powszechny dokonuje oceny skutku cywilnoprawnego stwierdzenia przez organ nadzoru wadliwości uchwały. Na marginesie Trybunał wzmiankował, że kryterium wyróżnienia "spraw z zakresu administracji publicznej" (art. 101 u.s.g.) nie może stanowić ani brak skutków cywilnoprawnych danej uchwały organu gminy, ani ogólny i abstrakcyjny jej charakter. Okoliczność, że osoba, której uprawnień uchwała dotyczy, może podjąć obronę przed sądem powszechnym, nie wyłącza kompetencji organów nadzorczych, gdyż decyduje o charakterze uchwały jej przedmiot, nie zaś ingerencja w sferę prawną określonej osoby. W podobny sposób wypowiedział się Trybunał w wyroku z dnia 9.12.2003r. P 9/02 badając zgodność pominięcia w art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) słów "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej" z art. 177 Konstytucji (por. glosa krytyczna P. Chmielnickiego Sam. Teryt. 2004/6/59). Według Trybunału "dopisanie" proponowanej treści do art. 91 u.s.g. skutkował by drastyczne ograniczenie zakresu nadzoru państwa nad samorządem terytorialnym, skoro przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej. Trybunał zauważył, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym nie pozbawia osoby, której uchwała dotyczyła, możności wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym. Jednak ten swoisty dualizm orzekania może godzić w zasadę pewności prawa, co powinien ustawodawca wziąć pod uwagę. O zakresie właściwości sądu administracyjnego powinien rozstrzygnąć ustawodawca, jednak nie w ustawie samorządowej, lecz ustawie regulującej procedurę tego sądu. Porównując oba orzeczenia Trybunału mogło zastanawiać pominięcie w wyroku kwestii złożenia w tamtej sprawie przez radę cywilnoprawnego oświadczenia woli, co wymagało rozstrzygnięcia przez NSA raczej zagadnienia ważności rozstrzygnięcia nadzorczego, niż badania konstytucyjności art. 91 ustawy samorządowej. W obecnej rozpoznawanej sprawie zwracało uwagę, że przedmiotem uchwały rady nie było oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej przez wypowiedzenie, lecz skierowane do organu wykonawczego zalecenie zrealizowania przysługującej temu organowi kompetencji w tym zakresie. W tym sensie wymagało rozważenia, że podjęcie uchwały nie oznaczało bezpośredniego wkroczenia w kompetencje zarządu i można się było zastanawiać, czy rada nie byłaby uprawniona do podjęcia takiego działania w ramach czynności z zakresu kompetencji kontrolnych, gdyby w uchwale odniosła się do ogólniejszej oceny sposobu gospodarowania mieniem komunalnym przez zarząd. Przy takim ujęciu badania uchwały według kryterium legalności, granice pomiędzy uchwałą wadliwą a niewadliwą w pewnym zakresie stałyby się płynne, wytyczane również przez kontekst sytuacyjny w połączeniu ze sposobem zredagowania uchwały. Niektóre wypowiedzi komentatorów mogły upoważniać do podjęcia takich rozważań. W szczególności P. Chmielnicki w Komentarzu WPr 2004 s. 152 przy omawianiu kompetencji rady do stanowienia o kierunkach działania wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.) wskazał, że nie można wykluczyć nakazania załatwienia przez wójta konkretnych, określonych indywidualnie spraw. Od razu jednak podkreślił, że uchwała taka powinna mieć nadal charakter określenia celów i priorytetów, a nie polecenie konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Z kolei przytoczyć można tezę wyroku NSA z dnia 19 maja 1992r. SA/Wr 438/92 OSP 1994/1/17, że rada gminy może z mocy art. 18 ust. 1 u.s.g. przejąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania zarządu nie zastrzeżone do jego wyłącznej właściwości, może również z mocy swoich uprawnień nadzorczych udzielać zarządowi wytycznych i poleceń co do załatwiania pozostałych spraw. Teza powyższa nie znalazła aprobaty komentatorów (W. Kisiel w cyt. Komentarzu s. 142, A. Agopszowicz Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem s. 111-112). Można jeszcze wskazać, że A. Szewc w swoim Komentarzu s. 112-113 cytuje bez uwag jedynie pierwszą cześć tej tezy, łącząc jej dalszą część z doprecyzowaniem w tezie kolejnego wyroku NSA z dnia 4.04.1991r. SA/Gd 23/91 OSP 1991/11-12/267, że rada gminy może podejmować uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych, w tym zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy, jednak samo gospodarowanie należy do zarządu (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W podsumowaniu tego wątku rozważań należy wskazać, że wchodzące w rachubę normy prawne i wykładnia odpowiednich przepisów prawnych nie uzasadniały wątpliwości odnośnie możności podjęcia ingerencji nadzorczej w odniesieniu do kontrolowanej uchwały, a w konsekwencji odnośnie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, ale również nie dostarczyły argumentacji podważającej zasadność skargi. Uzasadniając pełniej rozstrzygnięcie o naruszeniu prawa przez kontrolowaną uchwałę należy najpierw przypomnieć, że przepisy art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.s.g. określiły funkcje rady gminy jako stanowiące i kontrolne, zaś funkcję zarządu (obecnie wójta) jako wykonawczą. Podkreśla się konstytucyjną podstawę podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji) i konieczność przestrzegania rozdzielenia tych funkcji. Przepisy te zawierają jedynie domniemanie na wypadek, gdyby ustawa określająca konkretną kompetencję nie przypisała jej w sposób wyraźny jednemu z tych organów. Zazwyczaj jednak u.s.g. oraz inne ustawy ustalają osobno kompetencje dla rady gminy i dla organu wykonawczego. Na tle art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przyjmuje się, że w przepisie tym nastąpiło odwrócenie domniemania, tj. w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym istnieje domniemanie kompetencji organu wykonawczego. W kontrolowanej uchwale powołano podstawy prawne z art. 18 ust. 1 u.s.g. ("Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej"), art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. (określającego sprawy z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, m.in. obejmujące usługi zlecone umową cywilnoprawną) oraz art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej (upoważniającego jednostki samorządu terytorialnego do powierzania wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej innym osobom lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych). Przy komentowaniu art. 18 ust. 1 u.s.g. podkreśla się, że podział kompetencji opiera się nie tyle na rodzaju spraw, ile raczej na wadze i formie rozstrzygnięć oraz sferze, w której one zapadają, przy czym w uchwale rada dokonuje rozstrzygnięcia o charakterze ogólnym lub stanowiącym. Zwraca uwagę, że w dostępnych komentarzach i orzecznictwie sądowym nie wyrażono konkretnego poglądu na temat współdziałania organów gminy w toku składania cywilnoprawnego oświadczenia woli (poza przypadkami wyraźnie unormowanymi ustawowo). Podkreśla się tam raczej rozdzielność kompetencji do składania oświadczenia woli na zewnątrz gminy jako osoby prawnej, natomiast dochodzenie wewnątrz gminy do sformułowania określonego oświadczenia gminy przez organ wykonawczy, gdyby miało polegać na uprzednim podejmowaniu przez radę polecenia w tym zakresie w formie uchwały, nie doczekało się wyraźnego rozstrzygnięcia. Wyrażając w tym zakresie własny pogląd należy wskazać, że nieuzasadnione byłoby uznawanie za legalne zaniechanie ustanowienia, w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, wyraźnego rozgraniczenia kompetencji organów gminy do podejmowania (wewnątrz gminy) i wyrażania (na zewnątrz) cywilnoprawnego oświadczenia woli, przy czym (poza wyjątkami kreowanymi ustawą), w obu sferach kompetencja powinna przysługiwać jednemu z organów z wyłączeniem drugiego. O ile gmina w nin. sprawie twierdzi, że ustawa nie stanowi wyraźnie o kompetencji jednego z organów w sferze wewnętrznej do nawiązania lub rozwiązania stosunku cywilnoprawnego, to powinna ustanowić w tym zakresie w sposób wyraźny normę statutową. O ile zaś konkretną umowę zawarł uprzednio w sposób całkowicie samodzielny zarząd gminy, to również do tego organu należy wyłączna kompetencja do złożenia oświadczenia woli o jej rozwiązaniu. Przy dokonywaniu wykładni wskazanych już przepisów prawnych należy uwzględnić, że zamiarem ustawodawcy powinno być także wyraźne rozgraniczenie kompetencji również w sferze wewnętrznej składania oświadczenia woli oraz ustalać znaczenie norm prawnych w sposób zbieżny z tym założeniem (na temat skutków wewnętrznych uchwały rady gminy patrz glosy K. Stefaniuka w OSP 199/11/197, A. Łuszpak-Zając w OSP 1999/9/168, J. Jagody w PiP 1999/2/108, J. Kremisa w OSP 2000/12/179, na temat możliwego bardziej wyrazistego unormowania por. art. 17 KSH, art. 219 § 2 KSH, art. 220 KSH). Mylące są zatem komentarze, że działanie organu wykonawczego musi być poprzedzone uchwaleniem przez radę indywidualnej reguły postępowania (A. Agopszowicz, Komentarz s. 111), szczególnie przy podejrzeniu, że wyrażenie "reguła indywidualna" obarczone jest wewnętrzną sprzecznością, albo że podjęcie aktu woli przez radę i jej wyrażenie przez zarząd stanowią łącznie czynności konieczne do skutecznego złożenia oświadczenia woli (tamże s. 111, 115 i 179), gdy jest wprost odwrotnie (patrz art. 38 i art. 39 k.c. oraz powołane glosy). Niczego nie wnoszą uwagi, że "jest zagadnieniem otwartym, czy kompetencji nadzorczych rady wobec zarządu nie można wyprowadzić z formuły art. 30 ust. 3 u.s.g". (cyt. Komentarz s. 112), albo że "do rady gminy należy w ramach jej kompetencji stanowiących konkretyzacja społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa lub obowiązku majątkowego, chyba że przepis szczególny, jak np. art. 18 ust. 12 (powinno być ust. 2) pkt 7 lub 9 lit.a stanowi inaczej. Do zarządu natomiast należy realizacja tak skonkretyzowanego przeznaczenia prawa lub obowiązku majątkowego" (tamże s. 194-195). Można z tego odnieść wrażenie, że według komentatora organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji całkowicie samodzielnych w sferze wewnętrznej, bowiem każdorazowo czynność wykonawcza poprzedzona być musi czynnością stanowiącą rady, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tymczasem powinno być odwrotnie, tj. zarząd był (obecnie wójt) organem wykonawczym niezależnie od kompetencji stanowiących rady (por. cyt. Komentarz s. 192) i posiadał sprecyzowane ustawowo lub statutowo (innym aktem prawa miejscowego) kompetencje, których nie musiał dzielić z radą jako organem stanowiącym, bowiem rada w zakresie tych kompetencji nie mogła poza szczególnym upoważnieniem ustawowym niczego dodatkowo dla zarządu stanowić. Pojęcie organu stanowiącego oznacza zatem nie ogólną kompetencję do każdorazowego wytyczenia sposobu działania organu wykonawczego, lecz przeciwnie, kompetencję do jedynie ogólnego stanowienia w kwestiach podstawowych dla gminy, bez jakiejkolwiek możności wpływania na treść aktu wykonawczego, którego ukształtowanie i wyrażenie należy od początku całkowicie do organu wykonawczego. Sposób wpływania przez radę na czynności organu wykonawczego został wyraźnie określony w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i nie można bez naruszenia tego przepisu, z odwołaniem się do treści art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g. przekonywać, że ponadto rada ma ogólną kompetencję do stanowienia o treści aktu wykonawczego w każdej konkretnej sprawie należącej z natury rzeczy do sfery wykonawstwa. Gdy zatem do zadań (ustawa nie mówi: do właściwości) zarządu należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), to podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w tym zakresie należy całkowicie do organu wykonawczego, tj. bez potrzeby i możności prawnej współdziałania w sferze wewnętrznej z radą, która miałaby uprzednio nadać treść przyszłemu aktowi wykonawczemu poprzez podjęcie aktu stanowiącego. Podjęcie takiego aktu przez radę stanowiłoby naruszenie omawianych przepisów art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 26 ust. 1, a w zakresie gospodarowania mieniem ponadto art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Istotny jest zatem podział rodzajowy czynności obu organów i przynależność danej czynności do aktów stanowiących (jedynie w tym zakresie obowiązuje domniemanie z art. 18 ust. 1 u.s.g.) bądź wykonawczych. Również z tego względu nietrafna była argumentacja gminy, że ustawa szczególna nie określiła wyraźnie kompetentnego w jej zakresie organu gminy, gdyż do przyjęcia kompetencji zarządu wystarczające było brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz przynależność czynności rozwiązania konkretnej umowy cywilnoprawnej zawartej przez gminę, do rzędu aktów wykonawczych, zatem objętych kompetencją organu wykonawczego. W pełni podzielić zatem należy wywód prawny zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody m. z dnia [...][...]. Także kompetencja do dokonania wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej wcale nie uprawniała rady do podejmowania w sferze kompetencji wykonawczych działań zmierzających do stworzenia warunków dla ustalenia konkretnego sposobu gospodarowania, skoro nie były to działania w sferze kompetencji stanowiących rady. Trafnie bowiem pisze się (W. Kisiel w cyt. Komentarzu s. 140), że art. 15 ust. 1 u.s.g. stwarza domniemanie, które umożliwia wypełnienie każdorazowej luki w prawie, ilekroć konkretna kompetencja nie została przez przepis szczególny przypisana wyraźnie ani radzie, ani wójtowi, tj. domniemywa się, że funkcje wykonawcze przypisać należy wójtowi gminy, funkcję stanowienia prawa miejscowego w gminie i określania kierunków polityki działania gminy (funkcja uchwałodawcza) zaś przypiszemy radzie gminy. Należy dodać, że to rozdzielenie kompetencji następuje również w stosunkach wewnętrznych gminy, tj. rada gminy nie może w żadnej formie wkraczać w sposób wykonania konkretnej czynności z zakresu funkcji wykonawczej. Może być więc zastanawiające, że ten sam komentator (s. 141) cytuje bez zastrzeżeń pogląd A. Agopszowicza na temat dwuczęściowej procedury podejmowania aktu woli przez organy gminy, co oznacza przecież nie rozłączność ich kompetencji, lecz właśnie naruszanie kompetencji organu wykonawczego poprzez stanowiącą ingerencję rady w czynność o charakterze wykonawczym. Podobnie w sposób krytyczny można odnieść się do powołania tego samego autora (P. Dobosz cyt. Komentarz WPr 2004 s. 246), że rada gminy może udzielać wójtowi wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy. Poglądy te opierają się na nie podzielanej przez sąd tezie, jakoby pełnienie przez radę gminy funkcji stanowiącej uprawniało ją do wydawania organowi wykonawczemu wiążących poleceń w każdej konkretnej sprawie, co rzekomo respektuje rolę tego organu jako jedynie wykonawczego. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. orzeczono jak na wstępie.