II OSK 186/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 950/03 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wyrokiem z dnia 4 listopada 2004r. sygn. akt II SA/Lu 950/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...], udzielającą J. i E. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na sklep spożywczy, położonego na działce nr 95/1 w C. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że inwestor przedstawił dokumenty wymagane w myśl par.8 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części / Dz.U. z 1995r.nr 10, poz.47/. Dokumentacja została uzgodniona pozytywnie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] postanowieniem z dnia 2.10.2002r. Ponadto inwestor dołączył ekspertyzę sporządzoną przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, że obiekt spełnia wymagania ze względu na ochronę przeciwpożarową i nie ma przeciwwskazań do rozpoczęcia jego eksploatacji jako sklepu spożywczego. Zmiana sposobu użytkowania nie narusza także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] / uchwała Rady Gminy [...] z dnia 10.09.2002r./, bowiem budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2MRU, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniał wymaganych przepisami szczególnymi odległości budynku inwestorów od granicy z działkami sąsiednimi wyjaśniając, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu należy stosować wyłącznie do części budynku objętych robotami oraz do części funkcjonalnie lub technicznie z nią powiązanych. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] oraz Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zajmowali się wcześniej sprawą budowy budynku garażowego i wykonywania robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku ustalając wówczas, że budynek ten został wybudowany w latach 1980-1982 na podstawie pozwolenia na budowę oraz, że w 2001r. wykonano w nim samowolnie roboty remontowe. Organy nie znalazły podstaw do rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję S. K. zarzucił m.in., że obie decyzje naruszają, jego interesy, jako właściciela sąsiedniej posesji. Podniósł, że przedmiotowy budynek garażowy nie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, zaś jego remont i rozbudowa w 2001 r. były samowolą budowlaną i zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego powinien podlegać rozbiórce. Podniósł, że dokumentacja dołączona przez inwestora wymagana zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. została sporządzona i pozytywnie uzgodniona przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] dopiero w październiku 2002 r., gdy skarżący zaczął dochodzić swoich praw i nie istniała w momencie budowy i przebudowy obiektu. Poza tym, zdaniem skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku z garażu na sklep spożywczy jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestora położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 2MRU, przeznaczonym m.in. pod usługi komercyjne, które w ocenie skarżącego, nie obejmują działalności handlowej, jaką jest prowadzenie sklepu spożywczego, lecz wyłącznie usługową np. zakłady lakiernicze, naprawy pojazdów, budowlane itp. Skarżący zarzucił również, że budynek został usytuowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną, bowiem wbrew zarzutom skarżącego dokumentacja o jakiej mowa w par.8 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r., powinna być sporządzona dopiero z chwilą wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż - w świetle § 10 cyt. rozporządzenia - przedmiotem tego postępowania jest ocena zgodności zmienionego sposobu użytkowania z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującymi Polskimi Normami. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy J. i E. M. przedstawili wraz z wnioskiem wszystkie niezbędne dokumenty, a także uzgodnienia i opinie wymagane z mocy art. 32 ustawy - Prawo budowlane. Sąd nie podzielił też poglądu skarżącego, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z garażu na sklep spożywczy jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Budynek inwestorów położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 2MRU, w którym dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi komercyjne. Zgodnie z definicją znajdują się w ,,Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego" (red. prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 2, s. 178) pojęcie ,,komercyjny" oznacza ,,oparty na zasadach rynkowych, obliczony na zysk, uzależniający działanie od ekwiwalentu pieniężnego, towarowego itp.". Natomiast pojęcie ,,usługi" obejmuje ,,działalność gospodarczą służącą do zaspokajania potrzeb ludu". Termin ,,usługi komercyjne" należy rozumieć jako wszelką działalność gospodarczą zmierzającą do zaspokajania potrzeb ludzi wykonywaną jednak w celu uzyskania korzyści. W tak rozumianym pojęciu ,,usług komercyjnych" mieści się prowadzenie sklepu spożywczego. Sąd podkreślił, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 71 ustawy - Prawo budowlane przedmiotem badania jest zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i dopuszczalność tej zmiany w świetle obowiązujących przepisów, w tym warunków techniczno-budowlanych. W postępowaniu tym możliwa jest zatem ocena zgodności inwestycji tylko z tymi przepisami prawa, które dotyczą zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Również podnoszony przez skarżącego zarzut braku pozwolenia na budowę Sąd uznał za niezasadny, ponieważ brak jest dokumentów i ustaleń stwierdzających fakt samowoli. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. reprezentowany przez adw. K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na zasadzie przepisu art. 174 pkt. l i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art.71 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. l 126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że w odniesieniu do kwestionowanego obiektu budowlanego ma on zastosowanie, mimo braku zdefiniowania charakteru tego budynku w stosownej decyzji wydanej na podstawie przepisu art.48 -ustawy Prawo budowlane, co oznacza również jego naruszenie poprzez zaniechanie wydania we właściwym trybie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, -naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. l45 par. l lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przepisów procesowych, a w szczególności art., 77 par. l, 80 kpa, z którego to powodu zaniechano rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji oceny stanowiące podstawę wydanej decyzji nie uwzględniły całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd mimo braku w tym zakresie dowodów i co w skardze było kwestionowane przyjął, że sporny obiekt budowlany został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę. Jednak żaden dowód na tę okoliczność nie został przeprowadzony, ani przez organy administracji ani też przez Sąd. Skoro, zatem okoliczność ta nie została udowodniona, to Sąd winien ten fakt ocenić, co zdaniem autora skargi kasacyjnej niewątpliwie prowadziłoby do odmiennej kwalifikacji prawnej przedmiotowego stanu faktycznego. Mianowicie rozważeniu wymagała treść art.48 i 49 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Kwestionowany obiekt budowlany był przebudowany w 2001r. samowolnie. Zaistniała, zatem pozytywna przesłanka do nakazania rozbiórki tego obiektu lub jego części z uwagi na treść art.48 -ustawy Prawo budowlane, gdyż nie upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. W sytuacji pozytywnej dla samowolnego inwestora, zgodnie z treścią art.49 ustawy Prawo budowlane z 1994r.należało uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, co stanowi substytut pozwolenia na budowę. W odniesieniu do kwestionowanej decyzji zagadnienie to zostało pominięte, a Sąd także kwestii tej nie rozpoznał. Zrodziło to skutek taki, że uznano za poprawną decyzję o zmianie sposobu użytkowania, w sytuacji braku decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego i definiującej jego pierwotny sposób użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował zarówno naruszenie przepisu art.71ust.l ustawy Prawo budowlane, mimo błędnego jego zastosowania wobec ustalonego stanu faktycznego, Zaakceptował także naruszenie przepisów kpa, a szczególnie art.77 par. l i 80 kpa, gdyż organy nie zebrały wszystkich dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art.183 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270/ - dalej zwaną p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par.2 art.183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt.art.183 par.2 nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art.176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art.174 tej ustawy mogą stanowić : 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie S. K. oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art.174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Wnoszący skargę kasacyjną, jako jej podstawę wskazał mające, jego zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie Przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art.145 par.1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art.77 par.1 kpa i art.80 kpa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, wynika iż mimo braku dowodów na to, iż przedmiotowy garaż został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, Sąd oddalając skargę zaakceptował decyzję o zmianie sposobu użytkowania obiektu, który według skarżącego został wzniesiony samowolnie i dlatego nie było podstaw do zastosowania w sprawie art.71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane. Zarzut ten należy uznać za trafny. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, iż zarzut skarżącego o braku pozwolenia na budowę spornego garażu nie może być uwzględniony, ponieważ brak jest dokumentów i ustaleń stwierdzających fakt samowoli nie może zostać zaakceptowane. Zgodnie z treścią art.71 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji / Dz.U. z 2000r., nr106, poz.1126 ze zm./ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Nie ma wątpliwości co do tego, iż pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie mogło zostać udzielone, jeżeli obiekt ten został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Zatem w pierwszej kolejności i wobec podnoszonego od początku w toku postępowania administracyjnego i w skardze zarzutu, że sporny obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, wyjaśnieniu przede wszystkim wymagała okoliczność czy istnienie przedmiotowego obiektu zostało usankcjonowane posiadaną decyzją - pozwolenia na budowę lub decyzją - pozwolenia na użytkowanie. Organy obu instancji w swych decyzjach przyjęły, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1980 - 1982 na podstawie pozwolenia na budowę. Takie ustalenie oparły jedynie na twierdzeniu zawartym w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2003r. Nie przeprowadziły natomiast w tym zakresie żadnej własnej analizy i twierdzenie to nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. W takim stanie materiału dowodowego orzeczenie przez organ II instancji w sposób merytoryczny było bezzasadne. Orzekając merytorycznie w II instancji, organ nie może bowiem opierać się na materiale o wątpliwej wartości dowodowej, zwłaszcza jeśli podjęta decyzja ma daleko idące skutki prawne i faktyczne. Wobec powyższego, trafnie się podnosi w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie dostrzegając naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, art. 77 par.1 i 80 kpa., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło tym samym do naruszenia przepisu prawa materialnego tj.art.71 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, przez wadliwe uznanie przez Sąd , że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) uchylił zaskarżone orzeczenie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.