III SA/Lu 498/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia[...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu na pobyt stały uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu E. S. na pobyt stały w budynku położonym w miejscowości A. gmina C. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że E. S. w przedmiotowym budynku w dacie zameldowania nie zamieszkiwał i nie zamieszkuje. Organ drugiej instancji stwierdził, ze stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Art. 47 ust. 1 ustawy stanowi, że organ ewidencyjny jest obowiązany na podstawie zgłoszenia pobytu dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. W przypadku gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości, o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy). Jeżeli dane zostały już zarejestrowane, tj. organ dokonał czynności materialno-technicznej zameldowania, a następnie ujawnione zostały sprzeczności między danymi zgłoszonymi a stanem faktycznym, organ w każdym czasie powinien rozstrzygnąć wątpliwości w postępowaniu w przedmiocie uchylenia – anulowania dokonanej czynności materialno-technicznej. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że czynność materialno-techniczna dokonana została z naruszeniem obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa. W aktualnym stanie prawnym jedyną podstawą do dokonania zameldowania jest faktyczne zamieszkiwanie w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Sam odwołujący się zarówno w swoich wyjaśnieniach złożonych do protokołu przesłuchania z dnia [...] marca 2004 r., jak i w pisemnym wyjaśnieniu z dnia [...] marca 2004 r. stwierdził, że od 2000 r. remontuje budynek w A. i w związku z tym nie może w nim zamieszkiwać. Powyższy fakt potwierdza składająca zeznania w charakterze świadka żona E. S. Z powyższego wynika, że E. S. w dacie zameldowania, w dniu [...] kwietnia 2002 r., nie zamieszkiwał w przedmiotowym budynku. Składający zeznania w charakterze świadka L. S. nie wniósł do sprawy niczego nowego ponad to, co zeznał sam E. S. i jego żona. Zatem zarzut odwołującego się o niepowiadomieniu go o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków, stosownie do art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym konkretnym przypadku nie ma istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Na decyzję organu odwoławczego E. S. wniósł w dniu [...] sierpnia 2004 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody z dnia [...] nr [...], a także poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 10 § 1, art. 67 § 2 pkt 3, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 art. 86 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że materia zameldowania na pobyt stały oraz wymeldowania z pobytu stałego została uregulowana w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że ewidencja ludności polega między innymi na rejestracji danych o miejscu pobytu osób (art. 1 ustawy). Aby rejestracja taka mogła być skutecznie prowadzona, ustawa wprowadza obowiązek meldunkowy, któremu podlegają osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonywanie obowiązku meldunkowego przejawia się w szczególności poprzez zameldowanie się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz poprzez wymeldowanie się z miejsca pobytu stałego lub czasowego (art. 2 i art. 4 ustawy). Przez pobyt stały, zgodnie z definicją ustawową, należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego tam przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Ustawa w sposób jednoznaczny stanowi, że w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ustawy). W sytuacji gdy zgłoszone podczas zameldowania lub wymeldowania dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych uzależnione jest od uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe. Ustawodawca nakłada na organy administracji publicznej obowiązek między innymi podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1981 r., sygn. akt S.A. 272/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 19). W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję organu odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji przy jednoczesnym zbadaniu, czy decyzja ta jest prawidłowa oraz czy odwołanie było zasadne. Organ odwoławczy podejmując decyzję w drugiej instancji nie może więc zajmować się jedynie kontrolą zaskarżonej decyzji, lecz jego obowiązkiem jest również ponowne zajmowanie się sprawą. Przy tym postępowanie odwoławcze podlega reżimowi zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ponadto przepisom regulujących postępowanie odwoławcze; odpowiednio stosuje się do niego przepisy mające zastosowanie do postępowania w pierwszej instancji, między innymi przepisy o dowodach. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne w zakresie braku zajścia przesłanek materialnoprawnych dotyczących zameldowania uregulowanych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych zostały dokonane przez organ pierwszej instancji i utrzymujący w mocy jego decyzję organ odwoławczy z istotnym naruszeniem przytoczonych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego z zakresu postępowania dowodowego oraz materialnoprawnej przesłanki zamieszkiwania skarżącego pod określonym adresem na dzień czynności zameldowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt III RN 139/01, OSNP 2003/15/347, zgodnie z którym istotą postępowania w sprawie zameldowania w procesie administracyjnym jest rozstrzyganie według reguł ogólnego postępowania administracyjnego o tym, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania.) Organ gminy dokonał zameldowania E. S. w miejscowości A. w dniu [...] kwietnia 2002 r. Wobec zgłoszonych przez B. S. we wniosku o unieważnienie czynności zameldowania wątpliwości organ zobowiązany był w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnąć decyzją – o anulowaniu zameldowania lub odmowie anulowania. Zatem weryfikując wątpliwości dotyczące dokonanej materialno-technicznej czynności zameldowania organ gminy powinien ustalić, czy dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Podkreślić przy tym trzeba, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne dotyczy czynności związanej z obowiązkiem meldunkowym mającej miejsce w przeszłości, ustalenia związane z tą sprawą, powinny być poczynione na dzień dokonania czynności. W przedmiotowej sprawie zameldowanie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2002 r., więc prawidłowo przeprowadzone postępowanie o anulowanie tejże czynności powinno obejmować bezsporne ustalenia, czy skarżący zamieszkiwał w A. na ten dzień. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji uzasadnił ją stwierdzeniem, iż E. S. w przedmiotowym budynku w dacie zameldowania nie zamieszkiwał. Jednakże z oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przeprowadzone środki dowodowe, w szczególności te, które zostały powołane jako zasadnicze dla wydanych rozstrzygnięć, dotyczyły potwierdzania obecnego zamieszkiwania skarżącego w A. I tak z protokołów przesłuchań z dnia [...] marca 2004 r. i dnia [...] marca 2004 r. wynika, że ani strony E. S., ani świadka T. S. nie przesłuchano na okoliczność, czy E. S. zamieszkiwał w A. na dzień zameldowania. E. S. zeznał, że czasowo zamieszkuje w P., że remontuje budynek w A. od 2000 r. i że nie może na ten okres zamieszkiwać. Podobne zeznania złożyła T. S. Została w ten sposób naruszona zasada praworządności (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) i art. 77 § 1 kodeksu. Na okoliczność zamieszkiwania przez skarżącego w dacie zameldowania w A. przesłuchano dopiero wnioskodawczynię B. S., której zeznania, podobnie jak i zeznania E. S. jako zeznania osób bezpośrednio zainteresowanych w sprawie, powinny być poparte innymi środkami dowodowymi i oceniane szczególnie starannie. Tymczasem organy obu instancji uznały te niejasne zeznania za zasadnicze dowody na to, że skarżący nie zamieszkiwał w A. w dacie zameldowania. W opinii Sądu, nawet gdyby przyjąć że przesłuchania były prowadzone w celu poczynienia ustaleń na dzień [...] kwietnia 2002 r., z zeznań zarówno E. S., jak i jego żony, nie wynika jednoznacznie, że skarżący nie zamieszkiwał w tym dniu w A. Skarżący stwierdził, że czasowo zamieszkuje w P., ponieważ remontuje od 2000 r. budynek w A. i nie może na ten okres zamieszkiwać. Z twierdzenia tego może wynikać, że skarżący od 2000 r. remontuje budynek i od 2000 r. nie zamieszkuje w A., jak również tylko to, że remontuje od 2000 r. budynek i nie zamieszkuje obecnie w przedmiotowym budynku. Nie można z powyższego wysnuć niepodważalnego wniosku, że skarżący zamieszkiwał lub nie zamieszkiwał w dniu [...] kwietnia 2002 r. w A. Podobne wątpliwości nasuwa lektura zaprotokołowanych zeznań T. S. Nie wyjaśniając tych niejasności, dopuszczono się naruszenia zasady praworządności, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kodeksu) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu). Stwierdzić trzeba, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, uznane przez organ odwoławczy za prawidłowe, wykracza również przeciwko zasadzie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kodeksu). Dowody z zeznań E. S., T. S., B. S., a w szczególności L. S., składających się na materiał dowodowy w niniejszej sprawie, na który powołuje się organ, przeprowadzone zostały z istotnym naruszeniem art. 10 § 1 i uszczegóławiającego go art. 79 § 1 i § 2 kodeksu (tj. prawa strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego), bowiem o przesłuchaniach nie powiadomiono stron, naruszając tym samym ich prawo do bycia zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, prawo do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, prawo do zadawania pytań świadkom i stronom oraz prawo do składania wyjaśnień. A zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 1985 r. (sygn. akt I S.A. 1282/84, ONSA 1985, Nr 2, poz. 5) organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Wyraźnych uchybień dopuścił się organ administracji dokonując oględzin przedmiotowego budynku w dniu [...] kwietnia 2004 r. O oględzinach nie powiadomiono stron (naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 kodeksu). Z czynności tej nie sporządzono protokołu, lecz notatkę służbową, mimo że w Kodeksie postępowania administracyjnego zobowiązuje się organ do sporządzenia protokołu z oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej (art. 67 § 2 pkt 3 kodeksu). W trakcie dokonywania oględzin przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka L. S., nie dokonując uprzednio powiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz pozbawiając strony prawa do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań i składania wyjaśnień (naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 kodeksu). Stwierdzić również należy, że w uchybiającym przepisowi art. 107 § 3 kodeksu uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono lakonicznie, iż "w toku postępowania wyjaśniającego oraz zeznań świadków ustalono, że Pan S. E. w momencie dokonywania czynności meldunkowej nie zamieszkiwał i nie zamieszkuje obecnie pod wskazanym adresem". Nie wypowiedziano się na temat zeznań L. S., choć z logicznego punktu widzenia były brane pod uwagę, ponieważ oprócz niego był jeszcze tylko jeden świadek, T. S., zatem skoro okoliczności faktyczne ustalono na podstawie "zeznań świadków", to również i L. S. Również organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień procesowych w procesie przeprowadzania środków dowodowych; podniósł jedynie, że ewentualne naruszenia nie mają znaczenia, skoro to samo, co L. S. zeznał sam skarżący. Jest to ewidentne naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W sprawie stanowiącej przedmiot oceny Sądu organ administracji publicznej nie skorzystał z owego posiłkowego środka dowodowego, nie przesłuchano ponownie strony E. S. ani B. S., pomimo że nie można było bezspornie ustalić stanu faktycznego na podstawie innych środków dowodowych oraz pomimo istniejących w sprawie sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt I S.A./Gd 1554/96, LEX nr 36809, zgodnie z którym dowodu z przesłuchania stron nie mogą zastąpić pisemne oświadczenia stron, w szczególności wówczas, kiedy istnieją między nimi sprzeczności). Podkreślić na koniec trzeba, że mimo istniejących w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym sprzeczności, organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani też nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czym dopuścił się naruszenia art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych rozważań wynika, że organ pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego oraz dopuścił się szeregu uchybień zasadom postępowania dowodowego, a organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwie wydaną decyzję Wójta Gminy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (sygn. akt I S.A. 1768/99, LEX nr 54171). Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 1269/97, LEX nr 40856). Z uwagi zatem na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji pozostałaby w obrocie prawnym poprzedzająca ją wadliwa decyzja z dnia [...] maja 2004 r., decyzja pierwszoinstancyjna również powinna zostać uchylona. W związku z powyższym decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. uznano za wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.