II SA/Wr 298/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Halina Kremis, Julia Szczygielska, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych Spółka z o.o. w Bielawie na uchwałę Rady Miejskiej w Dzierżoniowie z dnia 18 grudnia 2001r. Nr LIX/417/01 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za wodę i ścieki na terenie działalności Spółki z o.o. "Wodociągi i Kanalizacja" w Dzierżoniowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwotę 600 /sześćset/ złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia 18 grudnia 2001r. Nr LIX/417/01 Rada Miejska Dzierżoniowa na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. Nr 9, poz. 43 z 1997r. z późn. zm./ ustaliła z dniem 1 stycznia 2002r. nowe stawki opłat netto za wodę i ścieki na terenie działania Spółki z o.o. "Wodociągi i Kanalizacja" w Dzierżoniowie. Zgodnie z § 4 uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. Skargę na tę uchwałę wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Spółka z o.o. w Bielawie, wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie niezgodności z prawem. Zdaniem skarżącego uchwała obarczona jest błędami prawnymi tzn.: 1. w podstawie prawnej uchwały brak powołania na art.18 ust.2 pkt.15 oraz artykułów rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 z późn. zmianami/, 2. w § 4 uchwały określono termin wejścia w życie uchwały bez konieczności jej publikacji zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz.718/ w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalając ściśle określone stawki opłat za wodę i ścieki Rada Miejska Dzierżoniowa korzystała z delegacji ustawowej, nakładając na wszystkich odbiorców usług Spółki z o.o. w Dzierżoniowie "Wodociągi i Kanalizacja,, w Dzierżoniowie obowiązek uiszczania opłat w wysokości wynikającej z uchwały. Spółka świadczy usługi nie tylko na terenie Dzierżoniowa ale również m.in. Bielawy, Pieszyc i Piławy Górnej. Przesłana uchwała zobowiązała skarżącego do dokonania zmiany od 1 stycznia 2002 roku na terenie Bielawy umów /ok.7000/ z osobami korzystającymi z usług Spółki. Tryb ustalenia nowych stawek opłat za wodę i ścieki uniemożliwia spełnienie obowiązku zarządcy wynikającego z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz. U. Nr 71, poz.733/ tj. przedłożenia na piśmie odbiorcom usług świadczonych przez Spółkę kalkulacji opłat wraz z przyczyną ich podwyższenia. Uchwalenie uchwały w dniu 18 grudnia 2001 roku i określenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 roku jest świadectwem lekceważenia wszelkich zasad tworzenia prawa oraz ignorowania podstawowych praw obywatelskich. Publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego uchwały, która nakłada obowiązki nie tylko na mieszkańców Dzierżoniowa, ale również na mieszkańców ościennych miast i gmin, która powoduje szereg skutków ekonomicznych i organizacyjnych jest koniecznością. Rada Miejska Dzierżoniowa przedmiotową uchwałą ustanowiła prawo, które obowiązywać ma nie w Dzierżoniowie lecz wszędzie tam gdzie Spółka z o.o. "Wodociągi i Kanalizacja,, w Dzierżoniowie świadczy usługi. Przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków /Dz.U. Nr 72,poz.747/, które weszły w życie 14 stycznia 2002 roku nakładają na przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjne /w tym i Spółkę z o.o. "Wodociągi i Kanalizacja,, w Dzierżoniowie/ określone wymogi. Zasadnym jest aby dokonywanie zmian stawek opłat za wodę i ścieki obowiązujące od 1 stycznia 2002 roku jeśli nie wynikało z przepisów tej ustawy to choć nosiło znamiona jej znajomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i wywiodła, co następuje: 1. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.XII.1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r Nr 9 poz. 42 z późniejszymi zmianami) stanowi wyraźną podstawę prawną do uchwalenia przez rady gminy wysokości opłat za wodę i ścieki. Z treści tego przepisu wynika wprost kompetencja Rady Miejskiej Dzierżoniowa do podjęcia przedmiotowej uchwały, nie jest zatem konieczne wskazywanie jako podstawy prawnej uchwały obok art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. 2. Uchwała rady gminy ustalająca na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej cenę na usługi komunalne m.in. wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest aktem prawa miejscowego, ani też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Przedmiotowa uchwała nie podlega zatem publikacji na zasadach i w trybie przewidzianym dla ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie z 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz. 718). Uchwała Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 18.XII.2001r. była przedmiotem kontroli organu nadzoru tj. Wojewody Dolnośląskiego, który w piśmie z 21.01.2002r. skierowanym do skarżącej spółki, stwierdził, iż jest ona zgodna z prawem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze: Gmina nie naruszyła przepisów ustawy z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), gdyż ustawa ta weszła w życie z dniem 14.01.2002r tj. po uchwaleniu przez Radę przedmiotowej uchwały. Uchwała Rady Miejskiej Dzierżoniowa nr LDC/417/01 podjęta w dniu 18.12.2001r. weszła w życie 1.01.2002r. Termin w jakim winna wejść w życie uchwała o zmianie stawek za wodę i ścieki nie jest określony w przepisach prawnych. Do dnia 14.01.2002r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72 poz. 747) nie był również sprecyzowany sposób ogłaszania zatwierdzonych taryf na wodę i ścieki. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 7 powołanej wyżej ustawy obecnie przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały przez radę gminy. Informację o nowych stawkach za wodę i ścieki tj. kserokopię uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 18.12.2001r. skarżącemu jak i pozostałym podmiotom obsługującym mieszkańców z terenu działania spółki WiK, zostały doręczone w dniu 19.12.2001r. Ponadto tak jak w latach ubiegłych o zmianie stawek za wodę i ścieki poinformowano poprzez ogłoszenie prasowe. Informacja o zmianie cen ukazała się w "Gazecie Wrocławskiej" w dniu 20.12.2001r. i w Tygodniku Dzierżoniowskim w dniu 27.12.2001r. Spółka MZBM w Bielawie w swojej skardze podaje, iż nie mogła wykonać obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów .... (Dz.U. Nr 71 poz. 733) tj. przedłożyć odbiorcom usług świadczonych przez spółkę kalkulacji opłat wraz z przyczyną ich podwyższenia. Spółka nie miała obowiązku przesłania kalkulacji opłat, a jedynie winna powiadomić lokatorów o zmianie stawek w związku z uchwałą Rady. Spółka zgodnie z art. 9 ust. 4 cyt. wyżej ustawy jest zobowiązana przedstawić na żądanie lokatora kalkulację jedynie w odniesieniu do czynszu, nie zaś opłat niezależnych od właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3§ 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 tejże ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie i dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W podstawie prawnej powyższej uchwały powołano przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 13 ze zm./. Zgodnie z jego treścią: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Charakter i treść uchwały wskazują, że zawiera ona przepisy generalne i abstrakcyjne, a zatem ma charakter przepisów gminnych. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych /Dz.U. z 2000r., Nr 62, poz. 718/. Według treści art. 13 pkt 2 owej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. W orzecznictwie sądowym i w literaturze prawniczej przyjęto powszechnie, że z aktami prawa miejscowego mamy do czynienia wówczas, gdy spełniają dwa warunki łącznie: muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa oraz ma on kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogę odnosić się do konkretnej jednostkowej niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia /nazwy/. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. Pojęciem "akt normatywny" objęte są wszelkie akty, które wyznaczają reguły i wzory postępowania, prawnie wiążące dla adresatów, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna ich stanowienia i jaki jest ich zasięg przedmiotowy i podmiotowy, byleby mieściły się one w kategorii aktów stanowienia, a nie stosowania prawa /Bogdan Dolnicki: Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2004, nr 5, s. 5 i następne/. W świetle powiedzianego wyżej, przedmiotowa uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące i dlatego Rada Miejska Dzierżoniowa zobowiązana była postanowić jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym po myśli art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych ... Brak takiego postanowienia w uchwale stanowi istotne naruszenie w/w przepisu i dlatego orzeczono jak na wstępie. Pozostałe orzeczenia oparto o przepisy art. 152 i art. 200 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B. 19.11.2004r.