II SA/Sz 963/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego I. u c h y l a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz Gminy kwotą [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Rada Miejska w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. W. wybranego w okręgu nr [...] z listy nr [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województwa (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższa uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu [...] r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. W uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że Rada Miejska jako podstawę podjętej uchwały wskazała fakt, iż radny Rady Miejskiej J. W, w chwili wyboru na radnego pełnił funkcję prezesa [...], a zarządzana przez radnego J. W. spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystywała mienie stanowiące własność gminy na podstawie umów dzierżawy. Radny J. W., jak podano w uzasadnieniu uchwały, zarządzał spółką do dnia [...] r., aktualnie ponownie pełni tą funkcję od dnia [...] r. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że radny J. W. jako wybrany w wyborach [...] r. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) winien w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany. Wojewoda, w świetle zebranych dokumentów, stwierdził, że radny J. W. złożył rezygnację z pełnionej funkcji prezesa [...] i zarządzał spółką do [...] r. Oświadczenie złożone przez radnego wywołuje skutek z dniem jego złożenia, natomiast wpis do Krajowego Rejestru Sądowego zmian w tym zakresie ma charakter jedynie deklaratoryjny. Zawarte pomiędzy Gminą , a Spółką [...] umowy dzierżawy zostały rozwiązane zgodnie z ich postanowieniami. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw do prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji gdy, zarządza on podmiotem, który świadczy określone usługi na rzecz gminy, gdyż zgodnie z postanowieniami art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, zakaz odnosi się "do prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Zakazu określonego w ww. przepisie nie należy interpretować w sposób rozszerzający tym samym uniemożliwiający radnemu zarządzającemu określonym podmiotem prowadzenia dopuszczalnej przez prawo działalności gospodarczej np. udział w przetargu organizowanym przez gminę lub wykonanie robót powierzonych przez gminę na podstawie zawartej umowy. Dalej Wojewoda podał, że radny J. W. rozpoczął pełnienie funkcji Prezesa Spółki [...] z dniem [...] r., a zarządzana przez niego spółka aktualnie jest użytkownikiem wieczystym gruntów stanowiących własność gminy. Zdaniem Wojewody uprawnienie użytkownika wieczystego do wyłącznego korzystania z gruntu jest skuteczne wobec osób trzecich, a także wobec właściciela gruntu, chyba że w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zastrzegł sobie określone uprawnienia do tego gruntu. Ponadto ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na okres długoletni, jak również powszechność stosowania tej formy w obrocie nieruchomościami nie może stanowić przeszkody w pełnieniu funkcji radnego. Reasumując Wojewoda stwierdził, że wykorzystywanie przez radnego mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej winno być oczywiste i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych ani faktycznych jak również prawnych, w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w dniu [...] r. Burmistrz Gminy [...] wniósł w dniu [...] r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przywołał przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 214, 1806) i stwierdził, iż niewątpliwie przepis ten zastosowanie ma do radnych aktualnej kadencji. Ponadto ten przejściowy przepis stanowi ewidentne uzupełnienie treści art. 24 f ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z łącznej analizy powyższych przepisów, zdaniem skarżącej, wynika wniosek, iż radny obecnej kadencji, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, albo zarządzał taką działalnością lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej lub wykonywania innych wymienionych wyżej funkcji w terminie do [...] r. Radny Rady Miejskiej J. W. w chwili wyboru go na radnego Rady Miejskiej pełnił funkcję prezesa [...] oraz posiadał w tej spółce [...] udziałów. Spółka ta do prowadzenia działalności wykorzystywała mienie stanowiące własność Gminy, a mianowicie była dzierżawcą lokalu użytkowego – [...] segmentów garażowych położonych przy ul. [...], na działce nr [...], na cele garażowe dla własnych pojazdów samochodowych, zgodnie z prowadzoną działalnością gospodarczą. [...] w tym czasie dzierżawiło także od Gminy grunt pod tablicę reklamową. Tymczasem, jak wynika z odpisów z KRS z [...] r. radny J. W. nadal figurował jako prezes [...], która wykorzystywała do swojej działalności mienie komunalne. Przede wszystkim jednak po [...] r. J. W. występował w obrocie prawnym nadal jako prezes zarządu Spółki [...] składając różnorodne oświadczenia woli w imieniu tej spółki. Ponadto w dniu [...] r. Spółka [...] uzyskała od notariusza poświadczenie aktualności prokury udzielonej przez jednoosobowego zarządcę J. W. oraz aktualności wyciągu z rejestru Spółki (prezes [...] – bez zmian). Powyższe fakty skłoniły Wojewodę do wezwania Rady Miejskiej do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego W. Jak wynika z wezwania Wojewoda ustalił w prowadzonym przez siebie postępowaniu wyjaśniającym, iż "dnia [...] r. nowo powołany prezes Zarządu [...] pan E. G. O. upoważnił J. W. do podpisywania w okresie do [...] r. wszystkich dokumentów niezbędnych do zapewnienie ciągłości działalności Spółki. Organ nadzoru ustalił również, że po dniu [...] r. radny reprezentował spółkę, składał w jej imieniu oświadczenia oraz podpisywał korespondencję, pisma, dokumenty, zatem, zdaniem Wojewody, radny W. działał jako pełnomocnik spółki. Natomiast w przekonaniu skarżącej w ocenie stanu faktycznego należy pójść jeszcze dalej i zakwalifikować działalność J. W. jako faktyczne zarządzanie spółką. Dopiero w dniu [...] r. – jak wynika z KRS J. W. został wykreślony z funkcji prezesa [...], zachowując jednak nadal [...] udziałów w kapitale zakładowym spółki. Zdaniem skarżącej możliwe jest przyjęcie, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, iż posiadanie udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością może stanowić prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli dotyczy znacznej liczby udziałów. Dalej skarżąca podniosła, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze obarczone jest istotną wadą prawną, ponieważ w uzasadnieniu brak jest zarówno faktycznej jak i prawnej analizy szeregu sytuacji, które były wiadome Wojewodzie i mogły stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wojewoda nie odniósł się zupełnie do własnego wywodu prawnego oraz ustaleń faktycznych zawartych w piśmie z [...] r., ani do części zarzutów zawartych w uzasadnieniu uchwały. Jak wynika z oświadczenia majątkowego J. W. od [...]r. ponownie został prezesem spółki. W tym czasie miało miejsce szereg form korzystania z mienia komunalnego przez Spółkę [...], a mianowicie bezumowne korzystanie z działki nr [...] przy ul. [...] oraz hangaru na byłym lotnisku. Ponadto firma [...] prowadzi nieprzerwanie swoją działalność gospodarczą będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącym własność Gminy. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r. W.17/93 wyjaśnił, iż w sformułowaniu "z wykorzystaniem mienia komunalnego" chodzi zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne wykorzystanie mienia, w którego osoba objęta zakazem weszła. Trybunał włączył przy tym expressis verbis w zakres powyższego pojęcia umowę o użytkowanie wieczyste. Reasumując skarżąca stwierdziła, że J. W. zarządzał i był pełnomocnikiem spółki prowadzącej działalność na mieniu Gminy. Zarządzanie miało miejsce zarówno przed, jak i po objęciu mandatu radnego. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Według art. 15 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Podstawową cechą tej decentralizacji jest powierzenie podmiotom odrębnym od państwa wykonywania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań administracji publicznej. Do tych odrębnych podmiotów należą jednostki samorządu terytorialnego. Realizując zadania administracji publicznej, są one obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a dla zagwarantowania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych (art. 171 ust. 1 Konstytucji). Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nad nimi nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje jedynie, w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru - "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" (art. 171 ust. 1) oraz organy powołane do jego sprawowania (art. 171 ust. 2 i 3). W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe - w odniesieniu do gminy ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna" (ust. 1). "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" (ust. 4). Ustawa ta nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które będą podstawą stwierdzenia nieważności, a jedynie wyznacza, że granicą tą jest nieistotne naruszenie prawa. Nieokreślenie w niej rodzajów naruszeń prawa nie oznacza jednak swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania, przyjętego w uchwale organu gminy. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 tego kodeksu). W przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. W. wybranego w okręgu nr [...] z listy nr [...], nie wskazując jednocześnie, które przepisy prawa naruszone zostały przez Radę Miejską przy podejmowaniu powyższej uchwały. Z analizy uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego można wysnuć wniosek, iż według Wojewody naruszony został przepis art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, a naruszenie to polegało na nie wykazaniu przez Radę Miejską , iż radny J. W. po dniu [...] r. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat tj. Gminy . Powyższe nie wynika jednak wprost z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto Wojewoda pominął i nie ustosunkował się do dowodów przedstawionych przez Gminę dla potwierdzenia zasadności podjętej uchwały. Wojewoda nie wskazał, które przedstawione przez Gminę dowody uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej. Do obowiązków organu nadzoru należało przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, tym bardziej należało ustosunkować się do dowodów przedstawionych przez Gminę . Ogólnikowe stwierdzenie, że wykorzystywanie przez radnego mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej winno być oczywiste i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych, ani faktycznych jak również prawnych, nie jest wystarczające do zarzucenia Radzie Miejskiej naruszenia przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z prawem, rozstrzygnięcie nadzoru to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej i naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.