I OSK 807/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr. /, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Teresa Kobylecka, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Romana M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 416/04 w sprawie ze skargi Romana M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1/uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2/ zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Romana M. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 807/05 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. II SA/Wa 416/04 oddalił skargę Romana M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania Romanowi M. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Prezes ZUS w motywach swej decyzji odwołał się do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W ocenie Prezesa ZUS Roman M. nie spełnia jednego z warunków wymienionych w piśmie albowiem po jego stronie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające uzyskanie dłuższego okresu ubezpieczenia. Wnioskodawca udowodnił tylko 16 lat 6 miesięcy i 14 dni okresu ubezpieczenia. W jego zatrudnieniu występowały kilkakrotnie przerwy. Zdaniem Prezesa ZUS okres ubezpieczenia wnioskodawcy jest nieadekwatny do jego wieku /45 lat/. Prezes ZUS nie uznał za szczególną okoliczność bezczynności zawodowej Romana M. spowodowanej powoływaną przez zainteresowanego koniecznością sprawowania opieki nad dziećmi, po śmierci ich matki, a to z uwagi na fakt, że dzieci dawno ukończyły 4 rok życia. Organ podniósł także, że trudne warunki materialne zainteresowanego i jego rodziny nie są wystarczającą przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na decyzję Prezesa ZUS z dnia 8.01.2003 r., o której mowa skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Roman M., nie zgadzając się z oceną Prezesa ZUS co do braku szczególnych okoliczności, na skutek których nie uzyskał prawa do świadczeń emerytalno-rentowych w zwykłym trybie. Jako szczególną okoliczność skarżący podał samobójstwo żony w 1995 r. oraz trudności w znalezieniu pracy, pomimo rejestracji w urzędzie pracy od października 1996 r. do grudnia 1999 r. Skarżący podał także, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i obecnie nie jest zdolny do podjęcia jakiejkolwiek pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał skargi za zasadną. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./ stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowita niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego. Ustawa nie gwarantuje bowiem ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Pomimo, że świadczenie o jakie ubiega się skarżący ma charakter świadczenia wyjątkowego, nie oznacza to jednak, że przyznawane jest w oderwaniu od ogólnych zasad przyznawania świadczeń z zaopatrzenia emerytalno-rentowego, a w szczególności w oderwaniu od długości okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Świadczenie to, mające charakter szczególny, nadzwyczajny ma umożliwić zaspokojenie podstawowych potrzeb osobom, które ze względów od siebie niezależnych nie mogły uzyskać prawa do zaopatrzenia na zasadach ogólnych. W ocenie Sądu szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to zdarzenia o charakterze obiektywnym, wykluczające możliwość pozostawania w zatrudnieniu nawet przy dołożeniu przez osobę zainteresowaną największego wysiłku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okoliczności, na które powołuje się skarżący nie mają charakteru szczególnego. Żona skarżącego zmarła 31.12.1995 r. W chwili śmierci matki córka Iwona miała lat 10 zaś syn Kamil 9 lat. Z uwagi na wiek dzieci, nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego o konieczności sprawowania osobistej opieki nad dziećmi. Należy mieć na uwadze, że od miesiąca października 1996 r. do końca grudnia 1999 r. skarżący nigdzie nie pracował. Nie pracował też od miesiąca czerwca 2000 r. do lutego 2002 r. kiedy to orzeczono wobec skarżącego całkowitą okresową niezdolność do pracy. Długie przerwy w zatrudnieniu skarżącego spowodowały, że jako osoba 45-letnia wykazał się stosunkowo krótkim okresem ubezpieczenia - 16 lat 3 miesiące 14 dni. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że należy podzielić ocenę Prezesa ZUS wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a skutkującą odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Roman M. reprezentowany przez adw. Elżbietę M. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 83 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na przyjęciu, że w przedstawionych szczególnych okolicznościach skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu wniesiono o zmianę ww. wyroku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Uznając wyrok Sądu za niezasadny skarżący twierdził, że spełnia przesłanki określone w art. 83 ustawy z dnia 17.12.1998 r. Powołany przepis w ust. 1 za szczególną okoliczność uważa zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Jak wskazywał skarżący jego żona popełniła samobójstwo 31.12.1995 r. W chwili śmierci matki córka skarżącego miała 10 lat, zaś syn 9 lat. Dla dzieci wiadomość o śmierci matki w takich okolicznościach stanowiła ogromny szok, nie potrafiły jak twierdzi skarżący pogodzić się z faktem, że "matka nie chciała więcej z nimi być". Samobójstwo matki spowodowało, że stały się nerwowe, nie chciały wychodzić z domu, kontaktować się z rówieśnikami, ani przebywać pod opieką osób trzecich. Próby pozostawienia dzieci samych, albo w towarzystwie innych opiekunów powodowały protesty i ataki rozpaczy. Zatem troska o dobro dzieci w okresie dla nich najbardziej trudnym spowodowała, iż skarżący zdecydował się sprawować nad dziećmi opiekę samodzielnie. Sąd wskazał też, że w zatrudnieniu skarżącego istnieją długie przerwy bez analizy przyczyn, którymi były one spowodowane. Skarżący natomiast przez cały ten okres poszukiwał pracy podnosząc swoje kwalifikacje, jednak bez skutku, nie otrzymując żadnej oferty. Mając na uwadze ww. stan faktyczny, skarżący podkreślił, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 9 I 2002 r. II SA 3090/01 brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnych oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Potrzeba opieki nad dziećmi w szczególnej sytuacji /samobójstwo matki/, jak również brak możliwości uzyskania pracy stanowią z pewnością okoliczność wykluczającą aktywność zawodową skarżącego z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, niemożność niezależną od skarżącego. Z tych względów a także mając na uwadze fakt, iż skarżący uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy uznać należy, że spełnia on warunki do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Romana M. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.12.2004 r., o którym mowa wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./ będący materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w tej sprawie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. By móc czynić starania o uzyskanie świadczeniaz w trybie przewidzianym wzmiankowanym przepisem osoba zainteresowana musi spełniać wszystkie wymienione w tej normie przesłanki warunkujące możliwość otrzymanie świadczenia. W rozpoznawanej sprawie orzekający w niej organ jak i kontrolujący jego decyzje sąd administracyjny przyjęli, że skarżący Roman M. nie spełnia jednej z wymienionych w cyt. przepisie przesłanek, a mianowicie że nie wykazał szczególnych okoliczności, które spowodowały, że nie spełnia on warunków wymaganych w ww. ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Sąd w uzasadnieniu swego wyroku podkreślił, przy tym, iż świadczenie o jakie ubiega się zainteresowany mimo charakteru wyjątkowego nie jest przyznawane w oderwaniu od ogólnych zasad przyznawania świadczeń z zaopatrzenia emerytalno-rentowego a w szczególności w oderwaniu od długości okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Następnie stwierdził, że długie przerwy w zatrudnieniu skarżącego spowodowały, że jako osoba 45-letnia wykazał się stosunkowo krótkim okresem ubezpieczenia /16 lat 3 miesiące i 14 dni/. Te okoliczności miały przemawiać za odmowa przyznania Romanowi M. wnioskowanego świadczenia. Otóż stanowisko Sądu w tym względzie nie znajduje oparcia w treści cyt. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie. W art. 82 Prezes Rady Ministrów a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe, a tym samym - pozaprawne. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerw w zatrudnieniu - co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowany nie spełnia warunków - przewidzianych ustawą emerytalną - do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiot nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. W tym względzie można podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "szczególne okoliczności o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych to zdarzenia o charakterze obiektywnym, wykluczającym możliwość pozostawania w zatrudnieniu nawet przy dołożeniu przez osobę zainteresowaną największego wysiłku". Przy takim stwierdzeniu nie bardzo wiadomo dlaczego nie odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego w skardze sądowoadministracyjnej kwestii pozostawania przez niego przez znaczny okres czasu bezrobotnym /do tego zarejestrowanym/ Sąd uznał, że okoliczności wskazane w tym zakresie przez Roman M. nie mają charakteru szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. W tym miejscu należy podkreślić, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosowania cyt. art. 83 ust. 1 nie wyklucza uznania bezrobocia jako szczególnej okoliczności o jakiej mowa w tym przepisie. Przykładem może tu być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r. II SA 3090/01 /Lex nr 82808/, w którym Sąd stwierdził, że "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Pogląd ten należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić. Powyższe wskazuje, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany z naruszeniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z tego względu na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.