II SA/Bk 783/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi S. P. Spółka z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów i zasad sprzedaży napojów alkoholowych 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej treścią paragrafu 3 ustęp 1 punkt 7, 2. Stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej punktem 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. Zasądza od Rady Miejskiej B. na rzecz S. P. Spółka z o.o. w W. 595 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] marca 2003r., Nr [...] w jej § 3 ust. 1 pkt 7 zakazała wydawania zezwoleń na sprzedaż oraz sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zwierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) w granicach stacji paliw, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591; z 2002r. Nr 23, poz. 220; Nr 62 poz. 558, Nr 113 poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231, Nr 167, poz. 1372). Pismem z dnia 10 września 2003r. Spółka z o.o. "[...]" w W. wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa, gdyż ze względu na zapis uchwały Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. negatywnie zaopiniowała wydanie zezwolenia Spółce na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepach spożywczo-przemysłowych usytuowanych na stacjach paliw. Spółka zarzuciła podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 7 i 8 Konstytucji RP, art. 40 ustawy o samorządzie oraz art. 12 i 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Miejska B. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podjęła w dniu [...] października 2003r. uchwałę nr [...], w której stwierdziła brak podstaw do zmiany § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...]. Spółka "[...]" złożyła skargę z dnia [...] listopada 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w B. na uchwałę z dnia [...] marca 2003r. Nr [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały i o zasądzenie kosztów. Uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 Konstytucji RP, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 i 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżąca powołała się w uzasadnieniu skargi m.in. na analogiczne stanowisko, zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2002r., sygn. akt II SA 337/01. Interes prawny uzasadniła udzieleniem odmowy przez Prezydenta Miasta B. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na stacjach benzynowych ze względu na obowiązywanie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie i podkreślił, iż art. 14 ustawy z 26.10.1982r. nie stanowił podstawy do podjęcia zmiany uchwały, bowiem dotyczy on innej materii prawnej niż uregulowana uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] marca 2004r., sygn. akt [...], oddalił skargę. Sąd Wojewódzki uznał, iż mimo powołania jako podstawy zaskarżonej decyzji art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 X 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) podstawa prawna do podjęcia kwestionowanej uchwały jest zawarta w art. 14 ust. 6 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Sąd uznał, iż wymieniony przepis był wystarczającą podstawą do wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu na stacjach benzynowych, gdyż rodzaj tych obiektów i fakt, że z nich korzystają głównie kierowcy pojazdów mechanicznych powodują, że sprzedaż alkoholu w takich miejscach jest wysoce niepożądana. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] III 2004r. sygn. akt [...] "[...]" sp. z o. o. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła mu obrazę art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie, iż przepis ten upoważnia organ gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w granicach stacji paliw bez uzasadnienia szczególnego charakteru miejsca objętego zakazem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w B. wniosła natomiast o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] IX 2004r., wydanym w sprawie [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądził od Rady Miejskiej w B. na rzecz skarżącej spółki 330 zł kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 94 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Również z przepisu art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 III 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze. Prawną podstawą do wydania przepisów ograniczających na terenie działania gminy sprzedaży alkoholu jest wskazany wyżej przepis art. 14 ust 6 ustawy z 26 X 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i zwalczaniu alkoholizmu. Zaistniały w sprawie spór dotyczy tego, czy Rada Miasta B. uchwalając treść § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały z 17 III 2003r. przekroczyła – czy nie – ustawowe upoważnienie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zwalczaniu alkoholizmu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestie prawne wynikające z ostatnio podanego przepisu były szczegółowo rozważane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle tego orzecznictwa niewątpliwym jest, że ustawowe zakazy wymienione w art. 14 ust 1-5 ustawy o wychowywaniu w trzeźwości mogą być uzupełnione zakazami lokalnymi, wprowadzonymi przez gminy na ich terenach. Wprowadzenie takich lokalnych zakazów wynika z niemożliwości racjonalnego przewidywania przez centralnego ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych i założenie to leży u podstaw ratio legis tego przepisu. Przepisy wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w analizowanym przepisie nie mogą być jednak formułowane w postaci norm ogólnych, bowiem zostało to zastrzeżone do kompetencji centralnego ustawodawcy. Przepisy gminne wydane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi wyłącznie funkcję semantyczną, to znaczy nazw ogólnych a zarazem generalnych, którym podporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przeciwnie - gminne przepisy wskazujące miejsca, obiekty lub obszary gminne, w odniesieniu do których miałyby być wprowadzone dodatkowe zakazy wymienione w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów. NSA wskazał następnie, iż wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz dotyczy wszystkich stacji benzynowych na terenie całej gminy, bez możliwości jakiegokolwiek ich różnicowania i indywidualizowania. Wprowadzenie takiego zakazu koliduje więc z założonym przez ustawodawcę podziałem materii normatywnej, przewidzianej w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jako przedmiotu centralnej i lokalnej regulacji. Sąd stwierdził też, że przepisy szczegółowe dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz warunków, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw, wskazują, iż stacje paliw są placówkami handlowymi, a ich charakter nie uzasadnia wprowadzania generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych. Kierując się tymi założeniami Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, co następuje: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] IX 2004r. wydany w niniejszej sprawie dokonuje szczegółowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 X 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i zwalczaniu alkoholizmu (Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 VIII 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu została przekazana sprawa, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA wynika, iż Rada Miejska w B. wydając kwestionowaną uchwałę przekroczyła granice upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wprowadzony ta uchwałą zakaz sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich stacjach paliw na terenie całego B. bez ich zróżnicowania i zindywidualizowania, wchodzi w materię zastrzeżoną dla regulacji ustawowej. Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. Podzielając powyższą ocenę prawną na podstawie art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy oraz art. 152 i 200 orzeczono jak w sentencji.-