II OSK 354/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3083/03 w sprawie ze skargi T. i J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. i J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu gastronomicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazał T. K. rozbiórkę pawilonu gastronomicznego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr 6/4 z obrębu 4-01-09 przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał motywy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego I instancji, z których wynika, iż inwestorzy wybudowali w latach 1990-1992 obiekt budowlany, tj. pawilon gastronomiczno-handlowy, bez pozwolenia na budowę. Ponieważ pawilon wybudowany został przed 1995 r., zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Nr 57 Rady Narodowej [...] z dnia 6 grudnia 1982 r., działka przy ul. [...] położona była w strefie funkcjonalnej MU-1 Północna Dzielnica Mieszkaniowa, na terenie przeznaczonym pod komunikację - metro i uzbrojenie techniczne, w liniach rozgraniczających ul. [...], pełniącej funkcję ulicy głównej obszarowej. Skoro inwestor wybudował na tym terenie pawilon handlowy bez pozwolenia, organ zobligowany był, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] złożyła T. K. Podniosła, iż wystąpiła do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu, jednak nie doczekała się załatwienia sprawy w formie decyzji. Zapewniono ją ustnie, iż może przystąpić na robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia. Sąd I instancji wskazał dalej, iż odwołująca się podniosła, że pawilon wybudowała w strefie o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Ponadto ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zezwala na wybudowanie w pasie drogowym budynku, przy spełnieniu określonych w ustawie warunków. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż decyzją z dnia [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego T. K. nie dopełniła obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego na terenie działki przy ul. [...] w [...], samowolnie realizując obiekt. Nieruchomość, na której powstał obiekt, znajdowała się, wg obowiązującego w chwili wybudowania obiektu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], w strefie funkcjonalnej MU-1 Północna Dzielnica Mieszkaniowa, na terenie przeznaczonym pod komunikację - metro i uzbrojenie techniczne, w liniach rozgraniczających ul. [...], pełniącej funkcję ulicy głównej obszarowej. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie przewidywała możliwości legalizacji samowoli budowlanej w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Jedynym możliwym działaniem organu było zatem wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i J. K., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia. Skarżący wskazali, iż pawilon wybudowali na własnej, ogrodzonej działce, w liniach rozgraniczających ul. [...]. Przed podjęciem decyzji o przystąpieniu do robót budowlanych wystąpili o wydanie wymaganego pozwolenia. Uzyskali jedynie ustną informację, ze budowa tego typu pawilonu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przedmiotowy obiekt usytuowany został na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania pod drogę, w związku z tym nie jest możliwe dopuszczenie do użytkowania opisanego wyżej pawilonu. W ocenie Sądu I instancji dopuszczenie do użytkowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego było by możliwe jedynie wówczas, gdyby obiekt budowlany wzniesiony został na terenie przeznaczonym pod budownictwo w obowiązującym w dacie realizacji inwestycji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nieruchomość, na której powstał sporny obiekt, znajdowała się, wg obowiązującego w chwili wybudowania obiektu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], w strefie funkcjonalnej MU-1 Północna Dzielnica Mieszkaniowa, na terenie przeznaczonym pod komunikację - metro i uzbrojenie techniczne, w liniach rozgraniczających ul. [...], pełniącej funkcję ulicy głównej obszarowej. Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało w takim przypadku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Jedynym możliwym działaniem organu było zatem wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Od całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004 r. skargę kasacyjną złożyli T. i J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości. Sądowi I instancji zarzucono obrazę prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), przez uznanie, że skarżący nie uzyskując pozwolenia na budowę dopuścili się samowoli budowlanej. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego niezastosowanie. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono również naruszenie art. 7, 9, 104 i 109 k.p.a. oraz klauzuli generalnej z art. 5 k.c. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż mimo wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, skarżący nigdy nie otrzymali odpowiedzi. Stwierdzono, iż brak decyzji nie może oznaczać decyzji negatywnej, tj. odmowy pozwolenia na budowę. Skarżący dodali, iż uzyskali ustną informację, że mogą wybudować w pasie drogowym tymczasowy obiekt, bez pozwolenia na budowę. Wskazali także, że linia metra przebiegać miała 150 m od ul. [...], a więc nie mogła kolidować z lokalizacją tymczasowego pawilonu. Stwarzało to możliwość skorzystania z dobrodziejstwa art. 38 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że istniejące w pasie drogowym budynki, które nie powodują zagrożeń i utrudnień, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Pawilon skarżących przez 14 lat nie stwarzał żadnych zagrożeń, ani utrudnień w ruchu. Media techniczne są zlokalizowane bezpłatnie na ich działce i pawilon nie koliduje z nimi. Dodali, iż cały niemal pas drogowy ul. Modlińskiej jest zabudowany pawilonami, kioskami i obiektami stałymi. Żaden z inwestorów, poza skarżącymi, nie otrzymał nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem po myśli art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna spełnia przedstawione wymogi, jednakowoż przytoczone podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafny jest prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wyrok w niniejszej sprawie, naruszył normę art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach zaskarżonego wyroku, skarżący wznieśli na nieruchomości, która, stosownie do zapisów obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], położona była w strefie funkcjonalnej MU-1 Północna Dzielnica Mieszkaniowa, na terenie przeznaczonym pod komunikację - metro i uzbrojenie techniczne, w liniach rozgraniczających ul. [...], która pełniła funkcję ulicy głównej obszarowej. Należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zawierała przepisów, które umożliwiłyby legalizację samowoli budowlanej, w przypadku niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. aktu należy rozumieć dosłownie. Po pierwsze – przymusowej rozbiórce podlegają samowolnie wybudowane obiekty, znajdujące się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Tak więc w planie zagospodarowania przestrzennego nie musi być jasno określony zakaz zabudowy, wystarczy, gdy teren pod zabudowę nie jest przeznaczony. W omawianym przypadku teren przeznaczony był pod komunikację, w żaden więc sposób nie można uznać, iż możliwe na nim było wzniesienie pawilonu gastronomiczno-handlowego. Po drugie – należy również rozebrać samowolnie wybudowany obiekt, gdy teren, na którym się znajduje, przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Analizowany obszar nie był w ogóle przeznaczony pod zabudowę (jedynie pod komunikację), więc tym bardziej nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organy administracji publicznej zobligowane były wydać nakaz rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie sposób również podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż wyrok narusza normę art. 5 k.c. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał wyłącznie legalność działania organów administracji publicznej. Te zaś w swojej procedurze opierają się na Kodeksie postępowania administracyjnego, który nie zawiera odpowiednika art. 5 k.c. Odpowiednika takiego nie zawierała również ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Art. 6 i art. 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego, stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 1360/01, niepubl.). Podobnie twierdzenie skarżących, iż w okolicy ich obiektu znajduje się wiele podobnych, bez pozwolenia wybudowanych, budynków, a tylko ich poddany został przymusowej rozbiórce, nie może zostać traktowane jako naruszenie zasady równego traktowania obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał obowiązku, a wręcz nie mógł, przeprowadzić postępowania dowodowego, celem ustalenia, czy istnieją inne obiekty wzniesione bez pozwolenia na budowę, Jeśli nawet tak było, nie może to rodzić korzystnych skutków dla skarżących. Z konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli nie można bowiem wywodzić akceptacji bezprawnego działania z tej przyczyny, iż inni obywatele, naruszający podobnie prawo, nie spotykają się ze stosownymi do naruszenia sankcjami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1009/98, niepubl.). W tych okolicznościach nie ma wystarczającej doniosłości argument zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż żaden z inwestorów – sąsiadów skarżących, poza skarżącymi, nie otrzymał nakazu rozbiórki. Nie mógł również przynieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego nie zostało wywiedzione w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego. Nie wskazano jednoznacznie, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanego przepisu. W szczególności nie wskazano na błąd w subsumcji, tj. niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu w świetle ustalonego stanu faktycznego. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika wystarczająco jasno, na czym polegało w konkretnym przypadku naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie § 19 ww. rozporządzenia, który składa się z trzech ustępów. Na żaden z nich nie zwrócono szczególnej uwagi. Opisany zarzut, jako nie posiadający wystarczającego uzasadnienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Pomijając już fakt, iż autor skargi kasacyjnej również nie wskazał, który z ustępów art. 38 został naruszony, stwierdzić należy, iż przepis ten dotyczy istniejących już w pasie drogowym obiektów budowlanych, które po spełnieniu określonych warunków można pozostawić. W żadnym zaś razie nie można uznać, iż mógłby stanowić on podstawę do legalizacji samowolnie wybudowanego pawilonu, usytuowanego na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarty w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie nie wystąpiły takie uchybienia proceduralne, które miał istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosi się to w szczególności do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. art. 7, 9, 104 oraz 109 k.p.a. Na marginesie można tylko dodać, iż wszelkie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być rozumiane jedynie, jako nieuwzględnienie przez ten Sąd faktu uchybienia tym przepisom przez organy administracji. Sądy administracyjne orzekają bowiem w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stosując w swojej procedurze przepisów k.p.a. Tak rozumiany zarzut naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony. Poruszany konsekwentnie przez skarżących argument, iż złożyli przecież wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a z winy organu jedynie do wydania stosownej decyzji nie doszło, w przedmiotowej sprawie jest całkowicie bezzasadny. Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji były bowiem wyłącznie decyzje nakazujące rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił legalność postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy administracji publicznej, jedynie w zakresie wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji nie była zatem bezczynność organów architektoniczno-budowlanych, uprawnionych do udzielania takich pozwoleń, a jedynie działanie organów nadzoru budowlanego, właściwych w sprawach dotyczących samowoli budowlanych. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.