II OSK 425/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Henryk Ożóg, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. S., gminy W. i doliny rzeki Świder "S.O.S." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004r. sygn. akt IV SA/Wa 685/04 w sprawie ze skargi G. R. S. T. W. i S-ka Spółka Jawna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [..] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 685/04 po rozpoznaniu skargi G. R. S. T. W. i S-ka Spółka Jawna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją Wójta Gminy W. nakazano S. K., W. P., T. W. i Z. B. - wspólnikom spółki jawnej G. R. S. w W., jako posiadaczom odpadów w postaci komunalnych osadów ściekowych usunięcie ich z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania na działce nr [...] w S. i przekazanie odbiorcy posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. powołując się na wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 5 kwietnia 2004 r. w toku których ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się w określonym miejscu pryzma komunalnych osadów ściekowych o wymiarach 30x40x0,70 m umieszczona bezpośrednio na ziemi i przykryta słomą, bez zezwolenia określającego miejsce i sposób magazynowania. Jako podstawę orzeczenia organ odwoławczy powołał art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm./, zgodnie z którym wójt /burmistrz, prezydent/ nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nie przeznaczonych do składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania decyzji. Uznał też, że nie ma zastosowania do komunalnych osadów ściekowych art. 65 ustawy o odpadach, w związku z tym, że gospodarowanie komunalnymi osadami ściekowymi zostało poddane odrębnemu trybowi postępowania. Podkreślił jednocześnie, że przepis art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach enumeratywnie wymienia akty prawne, w których musi nastąpić określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Uzyskanie zezwolenia na magazynowanie tych odpadów zostało wyłączone art. 43 ust. 5, z art. 43 ustawy o odpadach wnika natomiast, że osady ściekowe mogą być stosowane tylko bezpośrednio, bez możliwości ich magazynowania. Skargę na powyższą decyzję wniosło według Sądu I instancji "G. R. S. T. W. i S-ka Spółka Jawna z siedzibą w W." zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do gospodarowania komunalnymi osadami ściekowymi. Nie jest ponadto możliwe zastosowanie osadów ściekowych bezpośrednio na pola bez chociażby krótkotrwałego ich magazynowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. W związku z zarzutem zainteresowanego w sprawie S. S.O.S. w W., iż skargę wniósł podmiot nieuprawniony, Sąd stwierdził, że z dołączonego do akt sprawy wypisu z KRS skarżącej spółki wynika, że do jej reprezentowania jest powołany każdy wspólnik jednoosobowo, w związku zaś z tym, że skargę podpisało dwóch wspólników, nie można uznać, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi. Oceniając merytorycznie zarzuty skargi, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 34 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm./. Stosownie do art. 63 ust. 3 tej ustawy magazynowanie odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia może nastąpić jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Powołując się na definicję odzysku określoną w art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach, zgodnie z którą odzysk to wszelkie działania nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji materiałów lub energii i ich wykorzystania określonego w załączniku nr 5 do ustawy. Sąd stwierdził, iż do komunalnych osadów ściekowych będzie miał zastosowanie art. 63 ust. 3 bowiem należą one do kategorii odpadów przeznaczonych do odzysku. Dalej Sąd przyszedł do przekonania, że co do zasady do magazynowania odpadów nie jest wymagana odrębna decyzja określająca miejsce i sposób magazynowania. "Jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ust. 6 art. 63" określa się sposób i miejsce magazynowania. W art. 43 reguluje się gospodarowanie komunalnymi osadami ściekowymi, zaś w ust. 5 tego artykułu mowa jest o tym, że podmiot władający nieruchomością, na której komunalne osady ściekowe mają być zastosowane, jest zwolniony od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub obowiązku rejestracji, o której mowa w art. 33 ust. 5 oraz prowadzenia ewidencji tych odpadów. Nie ma więc zastosowania do magazynowania tych odpadów art. 63 ust. 6 pkt 5. Reasumując Sąd uznał, że z analizy art. 63 wynika, że "przypadki wymienione w ust. 6 stanowią wyjątek od ogólnej zasady, że określenie miejsca i sposobu magazynowania nie wymaga uzyskania odrębnej decyzji". Według Sądu za takim rozumowaniem przemawia wykładnia celowościowa wskazanego przepisu. Przez magazynowanie rozumie się nawet krótkotrwałe przetrzymywanie odpadów. Procesy organizacyjne uniemożliwiłyby jakiekolwiek wykorzystanie komunalnych osadów ściekowych, gdyby związane były z koniecznością ich stosowania bez możliwości magazynowania. Również logiczna wykładnia przepisu przemawia za zastosowaną przez Sąd wykładnią, gdyż w razie przyjęcia jako warunku magazynowania również ust. 6 /ustalenia w formie decyzji administracyjnej miejsca i sposobu magazynowania/, to w skrajnym przypadku nie byłoby możliwe magazynowanie odpadów komunalnych nawet w zakresie gospodarstwa domowego. Tym samym konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 63 ust. 3 ustawy o odpadach, mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że art. 65 ustawy o odpadach nie może być podstawą rozstrzygnięcia, bowiem w dacie wydawania tej decyzji nie obowiązywał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło S. O. S., gminy W. i doliny rzeki Świder "S.O.S" w W. reprezentowane przez radcę prawnego J. R., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34, art. 43 ust. 5 i art. 63 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, polegającą na przyjęciu, że aby móc magazynować komunalne osady ściekowe nie jest wymagane pozwolenie, zezwolenie lub decyzja, w której nastąpi określenie miejsca i sposobu ich magazynowania, 2/ naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 106 ( 3 i ( 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", polegające na tym, że Sąd nie uwzględnił przedstawionych przez Stowarzyszenie dowodów w postaci dokumentów urzędowych /art. 244 kpc/ i pominął przepisy o ochronie środowiska, a w szczególności art. 293 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./, błędnie zarzucił też przywołanie jako podstawy orzekania zaskarżoną decyzją art. 65 ustawy o odpadach, 3/ naruszenie art. 58 ő 1 pkt 5 ppsa polegające na nie odrzuceniu skargi pomimo, że wnoszący skargę nie miał zdolności procesowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Sąd oparł się o "wybrany z kontekstu art. 63 ust. 3" pomijając inne przepisy tego artykułu. Magazynowanie nie istnieje jako czynność samoistna, lecz jest etapem poprzedzającym różnego rodzaju sposoby zagospodarowania odpadów. Można magazynować przed składowaniem /art. 63 ust. 4 i 5/ przez 1 rok, przed odzyskiem lub unieszkodliwianiem /do 3 lat - art. 63 ust. 3 i 5/ lecz zawsze pod warunkiem, że miejsce magazynowania znajduje się na terenie, do którego magazynujący ma tytuł prawny /art. 63 ust. 1/ oraz miejsce i sposób magazynowania ustalone zostaną w aktach prawnych wymienionych w art. 63 ust. 6. Stosowanie art. 63 ust. 3 w oderwaniu od innych ustępów tego artykułu jako generalne zezwolenie na magazynowanie odpadów przez 3 lata, doprowadziłoby do tego, iż możliwe byłoby magazynowanie na własnym terenie do 3 lat odpadów gdzie się chce i jak się chce. Przeciwnie, wszystkie przepisy art. 63 należy stosować łącznie, żaden z nich nie stanowi odrębnego, samoistnego przyzwolenia na magazynowanie odpadów. Ponadto magazynowanie i składowanie komunalnych osadów ściekowych nie zostało wyłączone żadnym innym przepisem, a w tym także art. 43 ust. 5. Użyte w art. 43 określenie "stosowanie" komunalnych osadów ściekowych oznacza ich bezpośrednie rozprowadzenie na powierzchni ziemi i tylko na tak zdefiniowany sposób gospodarowania osadami nie jest wymagane zezwolenie. Ponadto stosownie do art. 293 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania traktuje się jak składowanie odpadów, zaś twierdzenie takiego stanu faktycznego obliguje organ gminy w do wydania decyzji na podstawie art. 34 ustawy o odpadach. Odnosząc się do wywodu uzasadnienia Sądu w kwestii wykładni art. 63 w aspekcie odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, w skardze kasacyjnej zauważa się, iż art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy Prawo ochrony środowiska, która w art. 4 daje każdemu prawo do powszechnego korzystania ze środowiska dla zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, bez potrzeby uzyskiwania zezwolenia. W kwestii podnoszonej w postępowaniu przed Sądem I instancji i przez ten Sąd nieuwzględnionej a odnoszącej się do nieprawidłowej reprezentacji podmiotu wnoszącego skargę, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż uprawnionym do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego była spółka jawna, zaś skargę we własnym imieniu wniosły dwie osoby fizyczne to jest S. K. i W. P. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł W. P. - wspólnik G. R. S. T. W. i S-ka Spółka Jawna w W., wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w tej skardze zarzuty i jej uzasadnienie jednocześnie wyjaśniając na pytanie Sądu, iż faktem jest, że organ gminy wydał decyzję nakładającą określone obowiązki na wspólników spółki jawnej, natomiast wspólnicy nie mają własnej podmiotowości, zaś podmiotem praw i obowiązków może być tylko spółka jawna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy, gdy pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przynajmniej w zakresie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Całkowicie bowiem nieuprawnione było, jak to słusznie wywodzi się w skardze kasacyjnej, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Spółka jawna prowadząca określone gospodarstwo rolne miała prawo "magazynować" przez okres 3 lat na podstawie art. 63 ust. 3 na własnym terenie przedmiotowe osady komunalne bez potrzeby legitymowania się decyzją administracyjną wydaną przez właściwy organ, określającą miejsce i sposób magazynowania tych odpadów. Zasadne jest twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia, iż wszystkie warunki magazynowania odpadów określone w art. 63, a w tym wymóg wskazany w ust. 6, muszą być spełnione łącznie. Po takim stwierdzeniu zbędne jest już odnoszenie się do pozostałych argumentów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, skoro brak wymaganej decyzji administracyjnej umożliwiającej magazynowanie odpadów przesądza o uprawnieniu organu gminy do zastosowania art. 34 ustawy o odpadach. Jednakże pomimo ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga kasacyjna w powyższym zakresie jest usprawiedliwiona, należało tę skargę oddalić z następujących przyczyn. W sprawie niniejszej jest niesporne, potwierdzone to zostało nawet treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że określone obowiązki na podstawie art. 34 ustawy o odpadach zostały nałożone na wskazanych w decyzji wspólników spółki jawnej, jako osoby fizyczne, a nie na będący podmiotem praw i obowiązków podmiot - spółkę jawną prowadzącą gospodarstwo rolne i w związku z jej działalnością, magazynującą przedmiotowe odpady - osady ściekowe. Kwestia podmiotowości w rozpatrywanej sprawie była też podnoszona przed Sądem I instancji przez Stowarzyszenie wnoszące skargę kasacyjną, które jednak wyprowadziło z istniejącego stanu rzeczy nieprawidłowe wnioski, bowiem jeżeli obowiązek nakłada się na osobę fizyczną, to ta osoba właśnie ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego jako mająca w sprawie interes prawny. Twierdzenie więc, że skargę wniosły osoby fizyczne /wspólnicy spółki/ i z tej przyczyny Sąd powinien skargę odrzucić jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot - nie mogło zaowocować odrzuceniem skargi. Sąd natomiast już tylko z tej przyczyny, to jest nieprawidłowego ustalenia w postępowaniu administracyjnym podmiotu, na który należało nałożyć określone obowiązki, powinien był uchylić decyzje organów obu instancji, co prawidłowo uczynił a jedynie motywacja powołana w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia jest błędna. W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa procesowego - art. 106 ( 3 i ( 5 ppsa w kontekście art. 244 kpc oraz przepisów prawa materialnego, "a w szczególności art. 293 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska" należy zauważyć, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo i z tej przyczyny nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony. Przede wszystkim strona powołując się na naruszenie prawa procesowego i nawet wskazując właściwy przepis ppsa, musi wykazać, że zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istotne było, że Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji ustawy o odpadach w aspekcie prawa materialnego, zaś do stosowania tej ustawy nie było potrzeby posiłkowania się przed Sądem dowodami /dokumentami/, skoro okoliczności sprawy były niesporne. W tym zakresie nie było też potrzeby powoływania się na kpc, bowiem ppsa ma własną regulację, Nie można też uznać za prawidłowe sformułowanie odnoszące się do naruszenia prawa procesowego w związku z przepisami prawa materialnego wskazywanymi nadto "w szczególności" ustawy - Prawo ochrony środowiska, a następnie twierdzić, że w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów tej ustawy jako prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.