III SA/Lu 679/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) i z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania W. L. z dnia [...] czerwca 2003 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2003 r. nr 4, znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u W. L. choroby zawodowej narządu słuchu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu W. L., iż brak podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej jest ustaleniem bardzo krzywdzącym i narusza jego słuszne interesy jako osoby pokrzywdzonej oraz iż krzywdzące są ustalenia lekarzy orzeczników, którzy ustalili obustronny ubytek słuchu określając go jako ubytek niewielkiego stopnia, który nie spełnia kryteriów do rozpoznania choroby zawodowej - nie mogą być uwzględnione. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz z kart oceny narażenia zawodowego wynika, że W. L. od dnia 28 sierpnia 1972 r. do dnia 29 lutego 1992 r. pracował w Fabryce Maszyn Rolniczych na stanowisku ślusarza. Hałas przy stanowisku pracy nie przekraczał dopuszczalnej intensywności. Sporadycznie w ciągu zmiany przez krótki okres czasu mógł obsługiwać piłę mechaniczną, przy której hałas wynosił 92 dB. Od dnia 1 kwietnia 1992 r. do dnia 31 grudnia 1996 r. pracował na stanowisku montera maszyn w Fabryce Maszyn Rolniczych "[...]" Spółka z o.o. w P. Hałas przy stanowisku pracy mieścił się w górnych wartościach dopuszczalnej intensywności. Jednostki opieki zdrowotnej upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych choroby zawodowej narządu słuchu u W. L. nie rozpoznały. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 1 grudnia 2000 r. wynika, ze Instytut Medycyny Pracy potwierdził rozpoznanie ustalone przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP, rozpoznając niewielkiego stopnia ubytek słuchu, który nie jest charakterystyczny dla skutków wieloletniego narażenia na hałas ponadnormatywny. Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 633/01 zwrócono się do Poradni Chorób Zawodowych WOMP o przeanalizowanie swego stanowiska odnośnie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu u W. L. Z nadesłanej odpowiedzi wynika, że Poradnia Chorób Zawodowych podtrzymuje swoje orzeczenie lekarskie wydane w tej sprawie. Tak więc obie jednostki opieki zdrowotnej nie rozpoznały utraty słuchu u W. L., ani nie rozpoznały u niego uszkodzenia słuchu. Rozpoznany u W. L. ubytek słuchu niewielkiego stopnia (nie przekraczający 30 dB) z punktu widzenia medycznego nie odpowiada pojęciu choroby, nie pociąga bowiem za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu, jest to tylko objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, który nie wywołuje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej. Potwierdzają to obowiązujące od sierpnia 2002 r. nowe przepisy w sprawie chorób zawodowych. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. za chorobę zawodową uznawany jest ubytek słuchu przekraczający 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Nadmienić również należy, że zgodnie z przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia podstawą do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej są wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenie lekarskie wydane przez jednostkę opieki zdrowotnej do tego upoważnioną. Żaden przepis natomiast nie upoważnia organów inspekcji sanitarnej do ustalania rozpoznania choroby zawodowej ani dokonywania zmian rozpoznań zawartych w orzeczeniach lekarskich. Na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi, że przed wydaniem owej decyzji nie przeprowadził koniecznych, zalecanych przez Sąd czynności wyjaśniających. Podniósł ponadto, że organ powinien był poddać skarżącego ponownym badaniom w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, a w razie konieczności - w Instytucie Medycyny Pracy. Powołał się na załączone zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2002 r., z którego wynika, że ubytek słuchu w jego lewym uchu wynosi 65 dB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nr 4 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2004 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy wydające rozstrzygnięcia były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyroku tym Sąd podniósł, że treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnych objętych oceną Sądu, stanowi jednoznacznie, iż z prawnego punktu widzenia wystąpienie łącznie przesłanki figurowania schorzenia w wykazie chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia oraz przesłanki wystąpienia owego schorzenia na skutek czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przesądza o zakwalifikowaniu choroby jako choroby zawodowej, przy czym przy czym przepis nie uzależnia stwierdzenia choroby zawodowej od żadnych dodatkowych przesłanek takich jak nasilenie ubytku słuchu czy natężenie lub czas trwania hałasu. Stwierdzić należy, że organy administracji publicznej wydając decyzje w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 3 października 2002 r., mimo że zostały spełnione obie wyżej wymienione przesłanki, wystąpienia u W. L. ubytku słuchu oraz praca od 1972 r. w warunkach hałasu od 70 dB do 93 dB, nie odniosły się do tej okoliczności. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył przy tym, że rozpoznane u W. L. schorzenie jest ubytkiem niewielkiego stopnia, zatem nie odpowiada pojęciu choroby. Z treści uzasadnienia decyzji tego organu wynika, że podnosząc powyższą okoliczność organ powołał się na pismo Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., znajdujące się w administracyjnych aktach sprawy, wyrażające "stanowisko ekspertów w tej dziedzinie". Podkreślić należy, że w świetle przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności art. 87 Konstytucji, wyżej wymienione stanowisko Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej nie może być uznane za źródła powszechnie obowiązującego prawa, wobec czego nie może stanowić podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych. Powołując się na niewielki stopień ubytku słuchu W. L., organy kolejny więc raz nie wykazały w sposób staranny, dla jakich przyczyn, mimo spełnienia obu przesłanek uznania schorzenia za chorobę zawodową, nie uznały ubytku słuchu W. L. za chorobę zawodową. Nie zwróciły również jednostkom organizacyjnym właściwym do rozpoznawania chorób zawodowych uwagi na konieczność szczególnie uważnego przeprowadzenia badań i wnioskowania w tym przedmiocie oraz na potrzebę przeprowadzenia rozpoznania pod kątem osobniczej wrażliwości W. L. na szkodliwe warunki pracy w hałasie mogącej skutkować wystąpieniem uszkodzenia słuchu nawet w przypadku pracy w warunkach hałasu przez część dnia roboczego oraz w hałasie w niewielkim stopniu przekraczającym dopuszczalną normę. Nie mogą ujść uwadze liczne orzeczenia sądowe wydane w przedmiocie chorób zawodowych, w których orzeczono między innymi, że brak jest podstaw prawnych, aby z pojęcia prawnego choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r., III RN 78/01, Pr. Pracy 2003/3/31, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2001 r., I SA 1801/00, LEX nr 77664), że wykonywanie przez dłuższy okres czasu, na przykład 18 lat, pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00, LEX nr 53801). Podkreślić również trzeba, że skoro o tym, czy schorzenie pracownika ma charakter zawodowy decydują jedynie dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych i wykonywanie przez pracownika pracy w warunkach narażających na powstanie choroby, oznacza to, że w odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić, należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 1999 r., II SA/Ka 209/98, Pr. Pracy 2000/7/39). W przedmiotowej sprawie ani jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych, ani organy administracji publicznej wydając decyzje administracyjne nie odniosły się do przyczyn schorzenia W. L. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2002 r. stwierdził również, że właściwy inspektor sanitarny nie jest zwolniony od samodzielnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i stosownego przepisu prawa materialnego. Oceniając decyzje z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2003 r., trzeba dojść do wniosku, że organy swoją rolę sprowadziły do wydania decyzji jedynie na podstawie orzeczeń lekarskich nie biorąc przy tym pod uwagę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujących organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zasada praworządności uregulowana w art. 7 kodeksu) i przepisów regulujących powinności organów w postępowaniu dowodowym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2002 r. zwrócił uwagę na to, że orzeczenia jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, zatem uzasadnienie konkluzji orzeczenia lekarskiego stanowiącego materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym powinno być sformułowane w sposób nie nasuwający wątpliwości dla osób nie posiadających wiedzy medycznej. Jeżeli uzasadnienie wykazuje braki, powinno być ono uzupełnione, a kwestie niejasne powinny zostać wyjaśnione przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego w taki sposób, by decyzja wydana na tej podstawie nie budziła zastrzeżeń i braku zaufania do organów Państwa. Stwierdzić należy, ze organy administracji nie tylko nie skierowały W. L. na ponowne badania lekarskie celem wyjaśnienia zaawansowania i źródeł jego schorzenia, ale również nie doprowadziły do uzupełnienia uzasadnień orzeczeń lekarskich z dnia [...] listopada 1999 r. i z dnia [...] grudnia 2000 r. w sposób rzetelny i bezsporny. Zatem organy rozstrzygając niniejszą sprawę, oparły się na orzeczeniach lekarskich wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzje uchylone następnie wyrokiem Sądu z dnia 3 października 2002 r. Tymczasem Sąd powołanym wyżej wyrokiem zarzucił tym orzeczeniom lekarskim brak rzetelnych uzasadnień. Organ administracji publicznej zatem był zobowiązany do uzyskania nowego orzeczenia jednostki właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych lub przynajmniej do uzyskania uzupełnienia uzasadnień. Pismo Poradni Chorób Zawodowych WOMP z dnia [...] listopada 2003 r., w którym poradnia poinformowała, że orzeczenie nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o braku podstaw do rozpoznania zawodowego ubytku słuchu u W. L. oraz powołała się na omówione na wstępie pismo Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej - nie może być uznane za nowe orzeczenie lekarskie ani jako ponowna, tym razem wyczerpująca ocena przeprowadzonych wobec skarżącego badań. W ocenie Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dopuścili się naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) i przepisów postępowania administracyjnego, zatem z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzeczono jak w sentencji.