I OSK 718/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Irena Kamińska /spr./, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w / od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2005 r.sygn. akt 4 II SA/Ka 773/03 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1). uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2). odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2005r., sygn. akt 4 II SA/Ka 773/03 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wskazaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy J. O. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o dochodach w dniu 20 grudnia 2002r. 10 stycznia 2003r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy u wnioskodawcy oraz złożone przez niego oświadczenie o stanie majątkowym. W oparciu o w/w dokumenty Prezydent Miasta [...] odmówił J. O. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na występowanie rażącej dysproporcji między dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a jego faktycznym stanem majątkowym. Rozpatrując wniosek stwierdzono, że wnioskodawca, korzystający nieprzerwanie z dofinansowania do czynszu od lipca 1998r. do grudnia 2002r., zakupił w tym czasie samochód. W odwołaniu J. O. wskazał, że używany samochód marki Fiat Punto zakupił w 1999r. za odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy i korzysta z niego wraz z niepełnosprawnym synem do dojazdów na rehabilitację. Zarzucił ponadto, że organ I instancji nie wziął pod uwagę stanu zdrowia jego i syna oraz sytuacji materialnej w jakiej znajduje się rodzina, a skupił się jedynie na fakcie kupna samochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji odmownej, powołało się na przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) i wskazało, że stosowny organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że podniesione w odwołaniu okoliczności dotyczące nabycia samochodu nie zmieniają faktu, że wnioskodawca mimo trudnej sytuacji ponosi koszty związane z jego ubezpieczeniem i eksploatacją. Natomiast dodatek mieszkaniowy przyznawany jest osobom znajdującym się w niedostatku, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych i ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania osoby uprawnionej. Utrzymanie i eksploatacja samochodu do takich potrzeb – zdaniem organu odwoławczego – nie należy. W skardze do Sądu J. O. podniósł, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ spełnia wszystkie kryteria upoważniające go do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Natomiast sam fakt posiadania pojazdu, służącego do dojazdów na rehabilitację nie powinien mieć wpływu na decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, przyznając, że skarżący spełnia ustawowe przesłanki niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego, stwierdził, że zachodzi sytuacja objęta dyspozycją art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ponieważ z akt sprawy wynika, że mimo trudnej sytuacji materialnej wnioskodawca posiada i eksploatuje samochód osobowy, a jego posiadanie nie należy do podstawowych potrzeb bytowych. Ponadto podkreślono fakt, że samochód został zakupiony w trakcie korzystania z dodatku mieszkaniowego, a nie jak twierdzi skarżący przed złożeniem wniosku o jego przyznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a ograniczył się jedynie do omówienia faktu zakupu samochodu i jego eksploatacji. Dlatego ocena, że pomiędzy ujawnionymi przez skarżącego dochodami a jego rzeczywistym stanem majątkowym zachodzi rażąca dysproporcja, była przedwczesna. Zdaniem Sądu, chociaż decyzje wydawane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mają charakter uznaniowy, to nie zwalnia to organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ natomiast nie zbadał wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Ponadto pojęcie "rażąca dysproporcja" odnosi się do sytuacji, które w sposób oczywisty wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżono wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do 22 listopada 2003r., przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem przepisów prawa, a szczególności art. 7, art. 10§1, art. 75, art. 77§1, art. 80, art. 81 i art. 107§3 kpa. Zdaniem skarżącego, treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozwala na odmowę tego świadczenia osobom, które spełniają wszystkie ustawowe kryteria niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ale dochód wykazany w deklaracji o wysokości dochodów jest niewspółmiernie niski w stosunku do ustalonego - w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - posiadanego stanu majątkowego. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu, określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy oraz innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. u. Nr 156, poz. 1828), obejmuje ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy oraz ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy i członków jego gospodarstwa domowego. Chodzi o cały majątek strony bez względu na okres w jakim został nabyty i źródła jego pochodzenia. Dlatego brak ustaleń z jakich środków zakupiony został samochód nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych samych względów nie było ważne ustalenie, czy wydatki na komunikację miejską związane z rehabilitacją przekraczają koszty eksploatacji samochodu. Również zarzut, że organy administracji nie dopatrzyły się wcześniej w sytuacji majątkowej wnioskodawcy przesłanek wskazujących na konieczność odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, jest nieistotny, ponieważ przepisy o dodatkach mieszkaniowych nie wymagają przeprowadzania wywiadów środowiskowych w każdym wypadku, lecz przede wszystkim tam, gdzie zachodzi podejrzenie zaistnienia rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy. W związku z powyższym organ I instancji zbadał wszechstronnie stan faktyczny i organ odwoławczy mógł oprzeć się na tych ustaleniach. Ponadto – zdaniem skarżącego - posiadanie samochodu osobowego przez osoby korzystające ze środków publicznych przy zaspakajaniu swoich podstawowych potrzeb bytowych, jakimi są potrzeby mieszkaniowe, przekraczają obecnie przyjęte standardy. Wobec tego pozytywne rozstrzygnięcie przez Sąd w Gliwicach wniosku osoby żyjącej ponad standard innych osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy jest sprzeczne ze społecznym poczuciem sprawiedliwości. Skarżący wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesiony w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) zasługuje na uwzględnienie. W wypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego osobie, która spełnia kryteria ustawowe niezbędne do przyznania świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że musi to być dysproporcja znaczna i oczywista w odbiorze. Warunkiem odmowy jest jednak przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, świadczącego o istnieniu takiej dysproporcji. W niniejszej sprawie wywiad został przeprowadzony przez organ I instancji w dniu 10 stycznia 2003r. i dołączony do akt wraz z oświadczeniem o stanie majątkowym J. O. Ponadto organ administracyjny w toku postępowania dokonał szeregu wymaganych prawem czynności : ocenił wywiad środowiskowy oraz pozostały zebrany materiał dowodowy pod kątem istnienia bądź nie istnienia rażącej dysproporcji między deklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, ustalił, że dysproporcja taka występuje i uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Ustalenia te stanowią podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskutek wniesionego odwołania Kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę i oceniło zebrany materiał dowodowy pod kątem podniesionych zarzutów. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia i oceny sytuacji dochodowej, zawodowej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy. Z poczynionych ustaleń wynika, że J. O. pobierał dodatek mieszkaniowy od lipca 1998r. do grudnia 2002r. W tym czasie - w 1999 roku - dokonał on zakupu używanego samochodu osobowego marki Fiat Punto rocznik 1996, za cenę 16.000 zł. Równocześnie w złożonej deklaracji o dochodach, wnioskodawca wykazał, że spełnia warunki do przyznania świadczenia. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że "dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie (...) części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspakajać podstawowych potrzeb bytowych." Natomiast J. O. dysponował pewną kwotą pieniędzy z przyznanego mu odszkodowania i wydał je na inne potrzeby, których nie zalicza się do tzw. podstawowych potrzeb bytowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że ani sąd ani organy administracyjne nie negują potrzeby korzystania z różnego rodzaju udogodnień przez osoby niepełnosprawne, i że w sytuacji wnioskodawcy posiadanie własnego pojazdu bardzo ułatwia rehabilitację i być może nawet zmniejsza koszty dojazdów do szpitala, niemniej jednak samochód osobowy jest uznawany w świetle obecnych standardów za przedmiot luksusowy, na który nie mogą pozwolić sobie osoby będące w niedostatku, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. W związku z powyższym organ administracyjny miał prawo, w oparciu o przepis art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz zgromadzony materiał dowodowy, do odmowy przyznania świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. Wydana decyzja nie narusza prawa oraz nie przekracza granic tzw. uznania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy.