II SA/Wa 716/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Starosty S. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.M. 1. orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Starosty S. kwotę 300,- zł (trzystu złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego Pismem z dnia 27 listopada 2003 r. Starosta S. wystąpił do Rady Gminy B. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym J.M.. We wniosku wskazano, iż radny J.M. jest zatrudniony w Starostwie Powiatowym w S. od dnia [...] lutego 1999 r. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, obecnie na stanowisku [...]. Przyczyną rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy jest naruszenie dyscypliny pracy, niewykonywanie poleceń przełożonych i utrata zaufania do pracownika. Starosta S. wyjaśnił, iż J.M. został ukarany w dniu [...] sierpnia 2003 r. karą upomnienia za niewykonanie polecenia przełożonego, a w dniu [...] września 2003 r. karę nagany za nieprzestrzeganie porządku i dyscypliny pracy. Ponadto w dniu [...] listopada 2003 r. pracownik ponownie naruszył dyscyplinę pracy, gdyż bez wiedzy i zgody przełożonych przebywał na ulicy [...] w S. oraz nie poinformował przełożonych o wykonywaniu bez zlecenia [...] prowadzonych na tej ulicy. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, iż podstawa rozwiązania stosunku pracy nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez radnego mandatu. W dniu 8 grudnia 2003 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...], mocą której nie wyrażono zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.M.. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z protokołu z obrad XII sesji Rady Gminy B. wynika, iż za przyjęciem ww. uchwały głosowało 11 radnych, 3 radnych wstrzymało się od głosu. W obradach uczestniczyło 14 radnych, zaś w skład Rady Gminy B. wchodzą radni w liczbie [...]. W obradach sesji uczestniczył ponadto Starosta S.. Uchwała w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.M. została zamieszczona w punkcie trzecim porządku obrad. Stanowisko pracodawcy przedstawił Starosta S.. Następnie radny J.M. złożył wyjaśnienia. Uchwała przekazana została w dniu 11 grudnia 2003 r. Wojewodzie [...] w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 16 stycznia 2004 r. do Urzędu Rady Gminy w B. wpłynęło wezwanie Starosty S. do dokonania zmiany powyżej opisanej uchwały i wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zdaniem wnioskodawcy, Rada Gminy B. nie mogła odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdyż podstawą rozwiązania tego stosunku nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W dniu 27 lutego 2004 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęła odpowiedź przewodniczącego Rady Gminy B., z której wynika, iż wniosek o dokonanie zmiany przedmiotowej uchwały nie został uwzględniony. W dniu 26 marca 2004 r. Starosta S. złożył za pośrednictwem Rady Gminy B. skargę na uchwałę tej Rady z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J.M.. W skardze zarzucono, iż uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegającym na odmowie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pomimo braku istnienia związku pomiędzy przyczyną uzasadniającą rozwiązanie stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego. Skarżący podnosi, iż przyczyną rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy jest powtarzające się naruszanie dyscypliny pracy i niewykonywanie poleceń przełożonych. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego jako pracodawcy w ten sposób, że uniemożliwia egzekwowanie od pracownika obowiązków pracowniczych i stwarza przeszkodę do rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, iż ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadku, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawione jest uznaniu rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że poza sytuacjami, w których rada musi odmówić pracodawcy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym, ze względu na związek przyczyn rozwiązania umowy z wykonywaniem przezeń mandatu, zajmuje ona stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na ogólnie obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony (por. Stefan Płażek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2004, s. 228, teza 6). W demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 Konstytucji RP). Rodzi to obowiązek uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia organu publicznego przez odwołanie się do prawa. Norma prawna zawiera hipotezę oraz dyspozycję, co wyznacza obowiązek organu publicznego wykazania, że stosuje normę w okolicznościach wskazanych hipotezą podstawy prawnej oraz, że czyni to w sposób określony dyspozycją podstawy prawnej. Reguła powyższa nie zostaje podważona również w przypadku podejmowania rozstrzygnięć uznaniowych. Nie mogą być one samowolne, arbitralne; przeciwnie w demokratycznym państwie prawnym muszą być one efektem pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz starannej subsumcji ustaleń faktycznych do normy, będącej podstawą rozstrzygnięcia. Kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwą byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Generalny obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego ustala § 143 w zw. z § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908). Natomiast dla rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej obowiązujący wzorzec zapisany został w art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zm. Dz. U. 2001 r. Nr 49, poz. 509, 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 169, poz. 1387 i Nr 153, poz. 1271). Wprawdzie zaskarżona uchwała nie jest decyzją wydaną w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tym niemniej, w tym zakresie do uchwały tej stosują się wymogi uzasadnienia rozstrzygnięcia wyrażone w tych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa. Dlatego Sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Organ podejmując rozstrzygnięcie ma więc prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie, gdyż warunkuje ono kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. W aktach sprawy przekazanych Sądowi przez Gminę nie ma również uzasadnienia projektu. Na tej podstawie należało uznać, że zaskarżona uchwała podjęta została bez sporządzenia uzasadnienia, czyli bez przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Oznacza to, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03. Wskazać należy, iż w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach skarg na uchwały lub zarządzania podjęte przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, stosuje się odpowiednio art. 94 ustawy. Odpowiednie stosowanie tego ostatniego przepisu odnosi się zarówno do skutków wpływu terminu do wydania orzeczenia, jak i do skutków orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organów gminy z prawem. W sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy B., bowiem uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Podkreślić należy, iż każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Z uwagi jednak na upływ terminu, określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej uchwały. W takiej zaś sytuacji, skoro istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, należało, zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzec o jej niezgodności z prawem.