II SA/Wr 1417/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Zarządu Miejskiego w P. Z. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży działek oddala skargę Zarząd Miejski w P. Z. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. w sprawie bezprzetargowej sprzedaży działek, na podstawie art. 14 i art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), po dwóch bezskutecznych przetargach postanowił sprzedać w drodze bezprzetargowej następujące działki: dz. nr [...]. W. J. za kwotę [...] mln, dz. [...] i [...] R. F. za kwotę [...] mln (i [...] mln). W uchwale podano 6-osobowy skład zarządu miejskiego, zas podpisy złożyli J. S., T. W., Z. P. i W. W . Jako realizującego uchwałę wskazano inspektora ds. GG, podpis nieczytelny, określono termin wykonania: zgodnie z procedurą sprzedaży. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skarżący wniósł początkowo o unieważnienie wszelkich uchwał Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego w P. Z., w których podjęciu brała udział p. J. S. pełniąc jednocześnie funkcję Przewodniczącej Rady Miejskiej i członka Zarządu Miejskiego, co oznaczało naruszenie art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym. Skarżący wskazał, że na postawie art. 101 tej ustawy wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa przez unieważnienie tych uchwał, zaś w odpowiedzi z dnia [...]r. pouczono go o braku zakazu łączenia tych funkcji do czasu nowelizacji art. 19 ustawy z dnia 29.09.1995r. Skarżący twierdził w związku z tym, że niezależnie od dotychczasowej treści art. 19, między władzą wykonawczą a władzą uchwałodawczą pełniącą funkcję kontrolną wobec zarządu miejskiego, zachodzi konflikt interesów prawnych, co wynika z art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, 4, 9, art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. Poprzez analogię z art. 19 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeśli funkcji burmistrza nie można łączyć z funkcją przewodniczącego rady, to zakaz ten odnosi się również do władzy wykonawczej, którą jest zarząd miasta zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy. Potwierdza to art. 30 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy. Podczas głosowania przy równej ilości głosów decyduje głos przewodniczącego na podstawie art. 14 ust. 2, będącego jednocześnie członkiem zarządu. Skarżący podkreślał, że p. J. S. była i jest nadal radcą prawnym w Urzędzie Miejskim w P. Z. Do skargi dołączył odpowiedź przewodniczącego Rady Miejskiej w P. Z. na pismo skarżącego z dnia [...]r. zawierające zarzut naruszenia prawa wynikającego z art. 19 pkt 3 ustawy samorządowej. W odpowiedzi podano, że J. S. uchwałą Rady Miejskiej nr [...]z dnia [...]r. została powołana na członka Zarządu Miejskiego w P. Z. i funkcję tę pełniła do [...]r., a ponadto uchwałą nr [...] Rada powierzyła jej funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej, którą pełniła również do [...]r. Wobec braku w tym okresie ustawowego zakazu łączenia tych funkcji, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał z tego powodu. W uzupełnieniu skargi skarżący doprecyzował, że zaskarża uchwałę nr [...] na sprzedaż działek w drodze bezprzetargowej, podjętą przy braku akceptacji burmistrza R. Ł., nieobecnego przy podejmowaniu uchwały oraz braku podpisu zastępcy burmistrza, chociaż był obecny, gdyż uchwałę powinien podpisać cały zarząd, a ponadto nastąpiło naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż zgodnie z dołączoną dokumentacją dwukrotnie ogłoszono przetarg na zbycie nieruchomości, lecz przetargi okazały się bezskuteczne i dlatego nastąpiło zbycie działek w drodze rokowań, natomiast zarzuty dotyczące J. S. są bezzasadne, skoro łączyła ona funkcje do [...]r., zaś dopiero ustawa z dnia 29.09.1995r. (Dz. U. Nr 124, poz. 601) ustanowiła zakaz ich łączenia. W piśmie w postępowaniu sądowym skarżący przedstawił szczegóły szkodliwej w jego ocenie dla miasta działalności J. S. w samorządzie miejskim oraz przedstawił dokumenty świadczące jego zdaniem o niegospodarności władz samorządowych tej gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść skutecznie jedynie taki podmiot, czyjego uprawnienie lub interes prawny zostały nią naruszone. Przepis ten w sposób szczególny określa podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, zaś do wniesienia skargi nie legitymuje wyłącznie sprzeczność uchwały z prawem (wyrok NSA z 27.09.1990r. SA/Wr 952/90 ONSA 1990/4/4), gdyż brak interesu po stronie skarżącego skutkuje oddaleniem skargi. Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawną z zakresu prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, w którym akt stosowania tej normy przez uchwałę organu gminy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w sferze prawa materialnego. Skarżący może doprowadzić do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, o ile wykaże, że uchwała ta narusza bezpośrednio jego uprawnienie oparte na prawie powszechnie obowiązującym. Interes prawny osoby wnoszącej skargę nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu zaskarżonego rozstrzygnięcia na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej (A. Kisielewicz "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego" Samorząd Terytorialny 2003/10 s. 69 i powołane tam uchwały NSA z 3.02.1997r. OPS 6/96 ONSA 1997/3/102 i z 11.10.1999r. OPS 11/99 ONSA 2000/1/6). W szczególności zatem z omawianego powodu nie mogą być skuteczne skargi podmiotu powołującego się na ogólne interesy mieszkańców wynikające z ustawowych obowiązków wspólnoty wobec jego członków, bądź wywodzone z obaw lub twierdzeń o wadliwym sprawowaniu funkcji przez osoby powołane do władz samorządowych czy zagrożeniu dla demokracji lokalnej ze strony tych osób. Skarżący powinien bowiem wykazać istnienie własnego, indywidualnego interesu, a niewystarczające jest powołanie się na interes ogółu, czyli na tzw. interes publiczny. Z norm ustawy samorządowej ustanawiających powinność zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie wynika możność zgłoszenia indywidualnych praw i żądań w tym zakresie, a także powstanie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięć gminy podejmowanych w takich sprawach. Skarżący nie wykazał istnienia tak rozumianego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Wymaga wzmiankowania, że Sąd badał istnienie legitymacji skargowej po stronie skarżącego, po uprzednim uznaniu skargi za dopuszczalną, mając na uwadze stanowisko prawne Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały W.10/93 z dnia 27.09.1994r. i po stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała nie stanowiła cywilnoprawnego oświadczenia woli skierowanego do kupujących, lecz akt administracyjny zmierzający do wywołania skutków cywilnoprawnych (podobnie TK w wyroku z dnia 9.12.2003r. P 9/02, OTK-A 2003/9/100 por. glosa krytyczna P. Chmielnickiego Sam. Teryt. 2004/6/59 oraz cyt. opracowanie Kisielewicza powołujące również argumentację prawną przemawiającą za niedopuszczalnością skargi po uznaniu podobnych uchwał zarządu gminy za oświadczenia woli prawa cywilnego, z czym autor się nie zgadza, podobnie jeszcze A. Zieliński "Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym" PiP 1994/2 s. 12-25). Można także wskazać, że rozważanie istnienia interesu prawnego skarżącego miałoby sens w przypadku zaskarżenia uchwały naruszającej prawo przedmiotowe, bowiem uchwała legalna nie może naruszać czyjegokolwiek interesu prawnego. Tymczasem w nin. sprawie szczegółowe zarzuty skarżącego wobec legalności zaskarżonej uchwały nie znalazły potwierdzenia. Jak trafnie wskazał organ, czego zresztą skarżący nie mógł zakwestionować, przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiał w pierwotnym brzmieniu zakaz łączenia funkcji przewodniczącego rady ze stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta, co uległo zmianie dopiero z dniem 18.11.1995r. (powołana już ustawa nowelizująca Dz. U. Nr 124, poz. 601). W aktach administracyjnych wykazane zostały przesłanki prawne dokonania bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości (art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127). Wbrew wywodom skarżącego, ustawa ustanawia zakaz łączenia określonych funkcji, stanowisk lub członkostwa w określonych organach, nie tyle w celu rozdzielenia uczestnictwa danej osoby jednocześnie w organie władzy wykonawczej i władzy uchwałodawczej, aby zapobiec personalnemu przenikaniu się tych organów, jako nieuchronnie narażonych na konflikt interesów, lecz dla stworzenia gwarancji należytego wykonywania obowiązków związanych z daną funkcją. Przy podkreślaniu złożonych motywów ustawodawczych wprowadzania różnorodnych zakazów, zaleca się ścisłą wykładnię przepisów ustawowych określających krąg podmiotów nimi objętych (S. Płażek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" WPr 2004 s. 183). Wyklucza to zastosowanie postulowanej w skardze analogii do ustanowionego pierwotnie zakazu łączenia funkcji, przez roszczenie tego zakazu i objęcie nim ponadto członków zarządu gminy. Podkreślane w skardze uchybienia formalne przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, o ile miały miejsce, nie mogły mieć wpływu na jej moc prawną. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.