I OSK 898/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 451/02 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 451/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody M. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] znak: [...] w części, w której odmówiono zwrotu części działek ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej K.-N., w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dawna parcela gruntowa 1. kat. [...] byłej gminy katastralnej C., z której w wyniku kolejnych podziałów i przekształceń powstały działki ewidencyjne Nr [...], [...] i [...] położone w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej K.–N., zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w granicach dawnej parceli 1. kat. [...] byłej gminy katastralnej C. odmowę ich zwrotu narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Art. 136 ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do postanowień art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy postanawia, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu. Dawna parcela gruntowa 1. kat. [...] byłej gminy katastralnej C., z której powstały działki ewidencyjne nr [...] i [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. Wniosek o zwrot parceli gruntowej 1. kat. [...] został złożony w dniu [...] i w dniu [...] zostały przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. przeprowadzone "oględziny cz. działki nr 1 obr. [...] w granicach dawnej parceli gruntowej 1. kat. [...]".Oględziny wykazały, że "działka jest podzielona na dwie części istniejącym ciepłociągiem. Od strony zachodniej działka wchodzi klinem (...) w ogrodzie warzywnym. W kierunku wschodnim działki znajduje się droga polna, dalej na wschód zrealizowana magistrala ciepłownicza, a za nią pozostała znaczna cz. działki. Wzdłuż ciepłociągu teren działki jest niezagospodarowany, porośnięty chwastami i nieużytkowany. Za ciepłociągiem znajduje się znaczny teren porośnięty trawą, teren równy, nadający się do zagospodarowania. Aktualnie jest to łąka nieużytkowana (...). W północnej części działki znajduje się koniec ścieżki asfaltowej dochodzącej do ciągu ciepłowniczego". W świetle powyższych ustaleń faktycznych dotyczących całej parceli gruntowej 1. kat. [...], z której powstały między innymi działki ewidencyjne nr [...] i [...] należy przyjąć, że już w dniu [...] spełnione zostały przewidziane w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pod rządami której organy orzekały w sprawie) przesłanki do uznania, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel, na który została nabyta przez Skarb Państwa, a mianowicie na parceli gruntowej 1. kat. [...] nie został w ciągu siedmiu lat od dnia jej nabycia (dnia [...]) zrealizowany cel na jaki nieruchomość ta została nabyta – nie został urządzony Park Kultury i Wypoczynku. Oceny tej nie może zmienić fakt, że następna rozprawa połączona z oględzinami nieruchomości, przeprowadzona w dniu [...] wykazała, że "dz. [...] w całości stanowi urządzony park", a "kolejne oględziny nieruchomości w dniu [...] wykazały, że "część działki nr [...] i nr [...] stanowią obszar porośnięty koszoną trawą oraz drzewami liściastymi". Ustalenia te wskazują jedynie, że powyższe zagospodarowanie przedmiotowych działek nastąpiło najwcześniej po dniu pierwszych oględzin nieruchomości, a więc po dniu [...], czyli po upływie siedmiu lat od dnia jej nabycia, o czym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie będąc związany zarzutami skargi, po analizie orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresie administracji publicznej, zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty. Oczywiście – stosownie do postanowień art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, może on również upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu i taka sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydium Miasta K. w części, w której odmówiono zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie. Miasto K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. i decyzję Prezydenta Miasta K. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego: 1) art. 229, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię; 2) art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędną ocenę przez Sąd stanu faktycznego i wynikającą z tej okoliczności błędną wykładnię art. 229, art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 19760 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przytoczonego przepisu i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną. Na tej podstawie wnosiło o: 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle właściwych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż Sąd błędnie przyjął, że wywłaszczona parcela odpowiada działkom [...], [...] i nr [...], które jak wynika z ustaleń przeprowadzonej w dniu [...] wizji nie zostały zagospodarowane. Sąd nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w trakcie postępowania, tj. w wykonaniu zaleceń Wojewody M. zawartych w decyzji z dnia [...] poddano weryfikacji dokumentację geodezyjną i na podstawie wykonanych przez geodetę map porównawczych ustalono, iż wywłaszczona parcela 1. kat. [...] została błędnie zlokalizowana w terenie. Jak bowiem wynika z ww. mapy parcela objęta wnioskiem o zwrot, prawie w całości weszła w skład działki nr [...], a jedynie częściowo w skład działek nr [...] i nr [...]. Ponowny opis stanu zagospodarowania ww. działek przeprowadzony w dniu [...] w oparciu o nową, poprawną dokumentację geodezyjną wykonaną w [...] r. wykazał, iż działki stanowią łąkę parkową częściowo zadrzewioną. Należy zatem uznać, iż Sąd przyjmując do ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości opisy terenu dokonane w dniach [...] i [...] niewłaściwie ocenił (ustalił) stan faktyczny. Rozbieżności stanu zagospodarowania wykazane w ww. opisach wynikały bowiem z faktu, iż opis z dnia [...] dotyczył działki nr [...], natomiast opis z dnia [...] dotyczył części działki nr [...], a ponadto w obu powyższych opisach dotyczył różnych fragmentów działek nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym grunt objęty wnioskiem o zwrot po ponownej identyfikacji w terenie wg opisu stanu zagospodarowania dokonanego w dniu [...] stanowi łąkę parkową, częściowo zadrzewioną (pielęgnowaną i koszoną). Taki stan zagospodarowania nie może być utożsamiany brakiem zagospodarowania, nawet jeżeli przyjąć, iż wykonane w granicach parku zadrzewienie nastąpiło po upływie 7 lat od wywłaszczenia. Za prawidłowym wykorzystywaniem przedmiotowego terenu jako parku świadczy również fakt, że teren ten nie pozostaje we władaniu osób trzecich, podobnie jak nieruchomości, które również wywłaszczone zostały na cele przedmiotowej inwestycji i na których urządzone zostały "dzikie" ogródki działkowe. W związku z powyższym – w ocenie strony składającej niniejszą skargę kasacyjną – należy uznać, iż cel wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej parceli został zrealizowany. Ponadto budzi wątpliwość stanowisko Sądu, iż "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, choćby nawet miała w tym interes prawny, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych w zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty". Zgodnie bowiem z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego (postanowienia: z dnia 3 października 2002 r. – sygn. III RN 172/01, 9 grudnia 2002 r. – sygn. III RN 90/02, 8 października 2002 r. – sygn. III RN 177/01) z przepisów obowiązującego prawa nie wynika, iż miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, traci prawo do wystąpienia ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, która w sposób oczywisty dotyczy interesów majątkowych takiego miasta jako właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu Najwyższego trzeba rozdzielić w odniesieniu do jednostki samorządu terytorialnego jej funkcję organu orzekającego i strony. Żadna gmina jako jednostka mająca osobowość prawną, której przysługują prawa własności nie może być bowiem pozbawiona przymiotu strony i prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 173 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), legitymację do złożenia skargi mają strony postępowania sądowoadministracyjnego. Według art. 32 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi". W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sad Administracyjny, wyrokiem z 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 451/02 stronami była skarżąca Z. T. oraz Wojewoda M., który wydał zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Miasto K. nie było stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza kategorię podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego – uczestnicy postępowania na prawach strony. Według art. 33 § 1 tej ustawy "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". Z art. 12 w związku z art. 173 § 2 tej ustawy, legitymację do złożenia skargi kasacyjnej ma uczestnik postępowania na prawach strony. Konstrukcja prawna uczestnika na prawach strony opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: – po pierwsze, osoba (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej) brała udział w postępowaniu administracyjnym; – po drugie, wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Wystąpienie łącznie tych dwóch przesłanek daje podstawę do przyznania statusu uczestnika na prawach strony. W razie gdy skargę kasacyjną wnosi strona postępowania sądowoadministracyjnego, legitymacja do wniesienia skargi kasacyjnej wynika expressis verbis z art. 173 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Legitymacja do wniesienia skargi kasacyjnej uczestnika na prawach strony, na podstawie art. 12 w związku z art. 33 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga ustalenia przesłanek, od których wystąpienia jest uzależniony status uczestnika na prawach strony. W uchwale z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął "Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Legitymacja do złożenia skargi kasacyjnej innego podmiotu od stron postępowania sądowoadministracyjnego wymaga ustalenia przesłanek z art. 33 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Interes prawny to interes chroniony przepisami administracyjnego prawa materialnego. Według art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...)". Interes prawny został przyznany właścicielowi lub jego spadkobiercy. Przy wykładni zakresu podmiotów, którym przyznana jest ochrona prawna, należy wskazać, że przepisy prawa cywilnego nie stanowią podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, a taką podstawę można wyprowadzić tylko gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego odsyłają do przepisów prawa cywilnego. Dokonując wykładni chronionego interesu prawnego art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wykładni tej dokonać w oparciu o wartości podstawowe przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule stanowi o sprawiedliwości, poszanowaniu praw obywatelskich. Zgodnie z art. 2 Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Zasada sprawiedliwości społecznej, zapewnienie w Konstytucji przywrócenia naruszonych wolności i praw człowieka, nakazuje dokonanie wykładni chronionego interesu prawnego w art. 136 ust. 3 do przyznania interesu prawnego wyłącznie właścicielowi lub jego spadkobiercy. Skarb Państwa, jak i wspólnoty samorządu terytorialnego mają zapewnioną ochronę prawną przez przyznanie władczej kompetencji do orzekania w formie decyzji. Kompetencja do orzekania została przyznana staroście, a w miastach na prawach powiatu prezydentowi miasta, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej (art. 142 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że nie jest dopuszczalne mieszanie ról procesowych organu orzekającego w sprawie i reprezentanta jednej ze stron postępowania. Prezydent Miasta K. nie mógł zatem orzekać w sprawie, równocześnie reprezentując Miasto K. Stosowanie przepisów o wyłączeniu trudne było do wyprowadzenia, jeżeli wolą ustawodawcy było uchylenie art. 27a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił "Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia spraw, w których stroną jest gmina". To właśnie postawienie wyżej kompetencji do władczego orzekania od roli procesowej strony było przyczyną uchylenia art. 27a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyprowadzenie utraty właściwości do orzekania z wykładni przepisów procesowych może budzić wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przyznającą zadania samorządowi terytorialnemu do sprawowania władzy publicznej (art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Utratę kompetencji może zatem ustanowić przepis prawa. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 142 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), stanowiąc "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji (obowiązuje od [...]). Miasto K. nie było stroną postępowania administracyjnego, a więc nie miało statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Konsekwencją prawną jest brak legitymacji do złożenia skargi kasacyjnej. Z tego względu na podstawie art. 180 w związku z art. 178 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.