II SA/Łd 986/03

Dnia 26 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] ([...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych z tytułu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 986 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ulicy A 23 w P., na podstawie art. 138 par. l pkt l w związku z art. 105 par. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż na skutek interwencji W. K. wskazującej na nieprawidłowości budowlane w rozbudowanym budynku mieszkalnym na terenie posesji położonej w P. przy ulicy A 23, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał właścicielowi tego budynku, K. G., wykonanie określonej dokumentacji budowlanej w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż decyzją z dnia [...] wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. nakazano S. G., poprzednikowi prawnemu K. G., odprowadzenie wody opadowej z budynku mieszkalnego na teren własnej działki, a w dniu 5 października 1994 roku stwierdzono, że S. G. wykonał prowizoryczne odprowadzenie wody do przydrożnego rowu. Dalej organ ustalił, iż w 2002 roku, W. K. jako właścicielka sąsiedniej działki, dysponując postanowieniem sądowym dotyczącym rozgraniczenia działek, wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o podjęcie czynności w sprawie prawidłowego odprowadzenia wody opadowej z budynku sąsiada, a także o sprawdzenie legalności wykonanej rozbudowy przedmiotowego budynku. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę z 1988 roku polegające na zmianie kierunku spadu połaci dachu i odprowadzenia wody opadowej z dachu. W dokumentacji technicznej odprowadzenie wody z dachu zaprojektowano od strony wschodniej i zachodniej to jest na teren własnej posesji. Wykonano natomiast od strony południowej i północnej na teren działki sąsiedniej. Stwierdzono również niezgodność wykonania klatki schodowej, co doprowadziło do zmiany elewacji. W następstwie rozpoznania odwołania wniesionego przez K. G. od decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując między innymi na istotną, wymagającą wyjaśnienia kwestię dotyczącą rodzaju sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał wówczas organowi I instancji, że "jeżeli ta decyzja jest decyzją ostateczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, to ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie należy uznać jako bezprzedmiotowe". W przeciwnym wypadku organ winien prowadzić postępowanie w trybie przepisów określonych w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...], Nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego zbudowanego w P. na terenie posesji przy ulicy A 23. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na fakt nakazania S. G., decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], odprowadzenia wody opadowej z budynku mieszkalnego na teren własnej działki. Stwierdzono, że skoro w przedmiocie rozbudowanego budynku mieszkalnego zostało wszczęte postępowanie zakończone decyzją ostateczną nakazującą doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, nowe podejmowanie działań staje się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne odwołanie wniosła W. K. wskazując na niezgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i fakt, iż przedmiotowy budynek znajduje się na terenie jej nieruchomości na szerokości około 1 metra, a łącznie z okapami dachowymi na szerokość około 1,5 metra, co jest niezgodne z ustawą – Prawo budowlane. Odwołująca się stwierdziła, iż do tej pory nie otrzymała decyzji nakazującej doprowadzenie budynku sąsiada do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stwierdził, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, nakazał S. G. odprowadzenie wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego na teren własnej działki, w terminie do dnia 30 września 1994 roku. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano na nieprawidłowy stan faktyczny polegający na odprowadzeniu wód opadowych z budynku mieszkalnego S. G. na teren sąsiednich gruntów ornych należących do poprzednika prawnego obecnej właścicielki, co w ocenie organu naruszało par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Dalej organ ustalił, iż w wydanej decyzji, jako strony tamtego postępowania figurują wyłącznie S. G. i S. W.. Tak więc organ konkluduje, iż W. K. nie była stroną postępowania i nie mogła tej decyzji otrzymać do wiadomości. Strony nie wniosły odwołania od tej decyzji i decyzja stała się ostateczną, wiążącą organ w dalszych czynnościach zmierzających do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Następnie organ wskazał, iż decyzja ta ma odniesienie do art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku, zgodnie z którym w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki), "właściwy organ wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami". Powyższe ustalenie pozwoliły organowi dojść do przekonania, iż bezspornym faktem jest, że w sprawie budynku mieszkalnego położonego na działce przy ulicy A 23 w P., wybudowanego z naruszeniem przepisów budowlanych toczyło się postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nakazującą inwestorowi wykonanie określonego obowiązku. W tej sytuacji, przy niezmienionym stanie faktycznym obiektu, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw prawnych do wszczynania nowego postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wydanie w tych warunkach nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy stanowiłoby naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 par. l pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. W tej sytuacji organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż zasadne jest uznanie bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie doprowadzenia budynku przy ulicy A 23 w P. do stanu zgodnego z przepisami i w konsekwencji umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 par. l k.p.a. Ponadto organ wskazał, iż z odwołania i z akt sprawy wynika, że istota sporu sąsiedzkiego i czynności, których strona odwołująca się domaga się od organu nadzoru budowlanego, wiążą się z wykazaniem, na skutek rozgraniczenia działek, że budynek mieszkalny K. G. znajduje się w części na terenie działki W. K.. W związku z tym faktem i odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy – Prawa budowlanego nie regulują kwestii spornych wynikających z naruszenia prawa własności na skutek realizacji obiektu budowlanego, a właściwość w tym zakresie należy do sądów powszechnych. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. K. w dniu [...] złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, iż w trakcie wydawania pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku poprzedni właściciel sąsiedniej nieruchomości S. W., nie był uwzględniony jako strona postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż w trakcie realizacji robót budowlanych K. G. – syn S. G. i obecny właściciel nieruchomości, samowolnie dokonał zmian, wykonując między innymi spadki połaci dachowych na stronę południową i północną, kierując wody opadowe na posesję skarżącej. Tym samym naruszył przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego – budynek usytuowany w granicy nieruchomości winien posiadać ścianę oddzielenia pożarowego od strony sąsiada. Naruszone zostały również przepisy dotyczące odprowadzenia wód opadowych, bowiem wody opadowe winny być skierowane na działkę inwestora. Zdaniem skarżącej bez odpowiedniej przebudowy budynku K. G. warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostaną spełnione. Wykonanie tylko i wyłącznie odprowadzenia wód opadowych poprzez zamontowanie rynny i rury spustowej w sposób pozwalający na skierowanie tych wód na działkę inwestora nie zapewni spełnienia wymogów ochrony pożarowej. Ważnym – w ocenie skarżącej – jest również fakt, iż przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na terenie nieruchomości skarżącej na szerokości około l metra, a łącznie z okapami dachowymi przekroczenie granicy wynosi około 1,5 metra. Takie usytuowanie obiektu narusza interesy osób trzecich – co jest niezgodne z ustawą – Prawo budowlane. W ocenie skarżącej zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający na podstawie prawa budowlanego winni chronić prawa osób trzecich, to jest między innymi ich własność. Zgodnie z zadaniami nadzoru budowlanego do jego właściwości należą zadania i kompetencje polegające na wydawaniu nakazów usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiektach budowlanych, a takie nieprawidłowości zostały stwierdzone w budynku mieszkalnym, użytkowanym bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem skarżącym świadczy o tym wydawanie nakazu wykonania przez inwestora określonych czynności związanych z niewłaściwym wykonaniem robót budowlanych. Z tego też powodu skarżącej nie wydaje się aby nakazanie inwestorowi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadzeniu przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, spowodowało naruszenie właściwości organu. Ponadto skarżąca podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wskazał oznaczenia i daty wydania ostatecznej decyzji, nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W szczególności do dnia dzisiejszego, jako obecna właścicielka nieruchomości nie otrzymała takiej decyzji. W posiadaniu skarżącej jest jedynie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez S. G. odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego na teren własnej działki do czasu zakończenia postępowania rozgraniczającego. Wspomniane postępowanie rozgraniczające zakończyło się w pod koniec 2002 roku., a do chwili obecnej nie otrzymała postanowienia o wszczęciu postępowania w tejże sprawie ani jakiejkolwiek decyzji. Sporządzono jedynie protokół z kontroli w sprawie wybudowanego budynku mieszkalnego. Powyższe fakty wskazują więc, iż albo budynek mieszkalny jest użytkowany bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na użytkowanie (brak oficjalnego zgłoszenia budowy przez inwestora), bądź też jest w trakcie realizacji. W obu przypadkach budowa i budynek podlega nadzorowi budowlanemu. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż w sprawie rozgraniczenia wykazała dobrą wolę, wyrażając w sądzie zgodę na ustalenie granicy wzdłuż linii budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej naruszeń prawa rodzących konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Podstawą rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 par. 1 k.p.a., który stanowi o tym, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 k.p.a.(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). W niniejszej sprawie okolicznością, która, w ocenie organów nadzoru budowlanego rodzi konieczność umorzenia postępowania, jest prowadzenie w przeszłości przez organy administracji postępowania, które zakończone zostało ostateczną decyzją nakazującą inwestorowi wykonanie określonego obowiązku. W ocenie organu, w sytuacji gdy nie zmienił się stan faktyczny obiektu organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do wszczynania nowego postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe rozumowanie organów nadzoru budowlanego nie budziłoby zastrzeżeń i możliwe byłoby do zaakceptowania, gdyby organy administracji prowadziły w przeszłości postępowanie administracyjne o charakterze legalizacyjnym w pełnym zakresie i obecny wniosek skarżącej o zbadanie legalności przedmiotowej inwestycji pokrywałby się z zakresem prowadzonego już w przeszłości postępowania. Tak jednak w niniejszej sprawie nie jest. Należy podkreślić, iż akta administracyjne niniejszego postępowania nie zawierają akt postępowania zakończonego wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. decyzji z dnia [...] nakładającej na S. G. obowiązek wykonania w określonym terminie odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego na teren własnej nieruchomości, a zatem z całą pewnością nie można określić jaki był rzeczywisty zakres tegoż postępowania. Brak powyższego materiału dowodowego jest oczywiście naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., który samodzielnie przesądza o konieczności wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Podejmując jednak próbę określenia zakresu toczonego w przeszłości postępowania na podstawie dokumentów zgromadzonych w niniejszych aktach administracyjnych wypada stwierdzić, iż z samej treści wydanej w tej sprawie decyzji wynika jednak, iż przedmiotem tegoż postępowania była wyłącznie sprawa odprowadzania przez S. G. wód opadowych z budynku mieszkalnego na grunty orne S. W. Przy tak określonym zakresie przeprowadzonego w przeszłości postępowania, za poprawną uznać wypada tezę organów nadzoru budowlanego, iż obecne postępowanie, w powyższym zakresie toczyć się nie może i jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie nie toczy się jednak tylko w związku z odprowadzaniem wód opadowych z dachu przedmiotowego budynku na nieruchomość skarżącej. Niniejsze postępowanie rozciąga się również na zbadanie zgodności wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Ta kwestia nie była przedmiotem prowadzonego wcześniej postępowania, a zatem teza o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania również i w tym zakresie jest błędna. Skoro dotychczas prowadzone postępowanie toczyło się wyłącznie w przedmiocie zalewania gruntów sąsiednich wodą opadową spływającą z dachu przedmiotowego budynku, to nie można powiedzieć, iż w ten sposób przeprowadzone zostało postępowanie w zakresie legalności wzniesionego przez inwestora budynku. Nie można zatem twierdzić, iż pomiędzy toczonym w przeszłości i obecnym postępowaniem zachodzi tożsamość spraw w rozumieniu przepisu art. 156 par. l pkt 3 k.p.a. Postępowanie prowadzone dla zbadania zgodności dokonanej rozbudowy skutkowało wydaniem przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzji Nr [...] z dnia [...], uchylonej następnie przez organ odwoławczy. W toku tegoż postępowania legalizacyjnego ujawniono odstępstwa wykonanej rozbudowy budynku od zatwierdzonego projektu i odstępstwa te uznano za istotne. Co więcej inwestor przyznał przed sądem, iż wykonał dach i elewację budynku odmiennie niż określał to zatwierdzony projekt budowlany. Niepodobna zaakceptować w takiej sytuacji umorzenia w całości postępowania prowadzonego w przedmiocie zbadania legalności wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec tego, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca umarzały postępowanie zbędne jest rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia wstrzymania wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów należało orzec jak powyżej.