II OSK 591/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Zygmunt Niewiadomski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Gminy D. oraz W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 339/04 w sprawie ze skargi W.I. i grupy mieszkańców na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. 1. oddala skargę kasacyjną Rady Gminy D., 2. umarza postępowanie sądowe ze skargi kasacyjnej W. I. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 339/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku częściowego uwzględnienia skarg W. I. i "Grupy mieszkańców Gminy D." na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...], Nr [...] stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, z wyjątkiem jej § 4 (pkt I sentencji), oddalił skargi w pozostałej części (II), orzekł o niewykonywaniu uchwały (III) i zasądził koszty (IV). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż przedmiotem skarg jest uchwała Rady Gminy D, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Wcześniej, w dniu 8 grudnia 2003 r. Rada Gminy D. uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. Zaskarżona uchwała, podjęta w dniu 14 stycznia 2004 r. w swym § 4 stanowi o utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia 8 grudnia 2003 r. W stosunku do uchwały z dnia 14 stycznia 2004 r. W. I. i reprezentowana przez niego grupa mieszkańców gminy D. wystosowali pod adresem Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku z odmową uwzględnienia przez Gminę powyższego żądania, W. I.i grupa mieszkańców gminy złożyli wspólną skargę na uchwałę z dnia 14 stycznia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze przedstawili zarzuty, przede wszystkim dotyczące niewłaściwego trybu uchwalenia Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że przedmiotem skarg, wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała Rady Gminy D. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Dostrzegł fakt, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co determinuje rozważania dotyczące legitymacji procesowej skarżących. W świetle powyższego doszedł do przekonania, iż zarówno W. I., jak i grupa mieszkańców gminy D., mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy D. z dnia 14 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że kluczową kwestią jest w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała powinna być podjęta w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w tej mierze zaaprobował stanowisko gminy, iż właściwą podstawą działań związanych z uchwaleniem studium była ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. To zaś czyni niezasadnym zarzuty dotyczące nierozpatrzenia uwag skarżących zgłoszonych do studium po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej uchwały Sąd skoncentrował się na art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa procedurę sporządzenia studium. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy w studium uwzględnia się w szczególności obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych. Takich obszarem chronionym w rozpoznawanej sprawie jest Wschodniobeskidzki Obszar Chronionego Krajobrazu, utworzony na podstawie rozporządzenia nr 10 Wojewody Krośnieńskiego z dnia 2 lipca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego Nr 17, poz. 223 ze zm.). Granice tego obszaru zostały uwidocznione na mapie pn. "Synteza uwarunkowań", która jednak nie jest integralną częścią studium. W części tekstowej Studium ustalenia dotyczące ww. obszaru są natomiast niespójne, co powoduje, iż przedmiotowe Studium nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – konkluduje Sąd. W ocenie Sądu nie znajdują natomiast potwierdzenia pozostałe zarzuty skargi. Mając na uwadze przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Rada Gminy D. oraz W. I., który następnie na rozprawie cofnął skargę. Rada Gminy D. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w pkt I, III i IV sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego orzeczenia w powyższym zakresie i oddalenie skargi strony skarżącej w tej części. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Rada Gminy D. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem a także na sprzeczności w samej treści uzasadnienia orzeczenia, – art. 147 § 1 ww. ustawy w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na uznaniu, że orzeczenia o których mowa w tym ostatnim przepisie mają charakter równorzędny, – art. 138 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, iż zaskarżone orzeczenie nie zawiera prawidłowego oznaczenia strony skarżącej. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię przepisów: – art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddziaływuje na uprawnienia i obowiązki podmiotów, tj. na właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze gminy, – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przypisaniu stronie skarżącej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy D. z dnia 14 stycznia 2004 r., Nr [...], – art. 6 ust. 5 pkt 1 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, iż brak wyczerpującego określenia w studium obszarów objętych ochroną lub wskazanych do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie te okoliczności, które przesądzają o ewentualnej nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozpoczynając od zarzutów naruszenia przepisów postępowania trzeba stwierdzić, iż sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze Rady Gminy D., a przynajmniej nie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to dopiero czyniłoby zasadnymi żądania skargi kasacyjnej w myśl regulacji art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją tego przepisu w uzasadnieniu wyroku zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazania co do dalszego toku postępowania. Usprawiedliwionych podstaw nie mają też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które są w istocie polemiką z ustaleniami faktycznymi sądu. Mogłyby być one przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wówczas gdyby zarzuty kasacyjne wskazywały – czego w niniejszej skardze się nie czyni – naruszenia tych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które umożliwiałyby NSA podjęcie kontroli (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Mając na uwadze, iż skarga kasacyjna nie jest zwykłym środkiem zaskarżenia i sprawa może być przedmiotem rozpoznania tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz to, że zarzutów tej skargi nie można domniemywać, Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony był możliwości kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. Wreszcie nie można uznać zarzutu naruszenia art. 138 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oznaczenie w zaskarżonym wyroku obok skarżącego W. I. innych skarżących jako grupy mieszkańców, jako że podstawę do takiego oznaczenia skarżących tworzy art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nawet akceptując pogląd, iż grupa ta powinna być w wyroku wymieniona z imienia i nazwiska, to należy stanąć na stanowisku, iż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego to i te zarzuty skargi kasacyjnej Rady Gminy D. uznać należy za niemające usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie ma podstawowy – jak się zdaje – zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym w związku z uznaniem za stronę skarżącego W. I. i reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców. Przymiot strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma bowiem ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. W tym miejscu podzielić trzeba argumentację sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie, poprzez uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak to studium wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżących, w konsekwencji naruszając w tej konkretnej sprawie interes prawny skarżących. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej Rady Gminy D. naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z zakwestionowaniem przez sąd nie do końca wyraźnego i spójnego określenia w studium ustaleń dotyczących Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i odesłanie w tej mierze do stosownych aktów normatywnych w, sytuacji gdy – stosownie do brzmienia art. 6 ust. 4, mającej zastosowanej w sprawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. – w studium należy określić obszary objęte ochroną na podstawie przepisów szczególnych. Wreszcie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a to w związku z tym, że orzeczenie, o którym mowa w przywołanym artykule ustawy o samorządzie gminnym nie jest tym, o którym mowa w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do regulacji tego ostatniego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, jak w niniejszym przypadku, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, co sąd mając na uwadze, zasadnie zastosował ten przepis w niniejszej sprawie ze względu na upływ jednego roku od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały i zaistnienie przesłanek (szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczonych) do stwierdzenia nieważności uchwały. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umarzając jednocześnie postępowanie sądowe ze skargi kasacyjnej W. I.wobec jej cofnięcia na rozprawie.