I OSK 521/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.), , Leszek Włoskiewicz, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Olsztyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 756/04 w sprawie ze skargi Starosty Olsztyńskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2004 r. Nr SKO-810-788/04 w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu opieki społecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 756/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Starosty Olsztyńskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2004 r., znak SKO-810-788/04 o uchyleniu w całości decyzji organu I Instancji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, ponieważ w I instancji decyzja w tej sprawie została wydana z jego upoważnienia przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Olsztynie. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, m. in.: uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) oraz w wyroku NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, (ONSA 1990, nr 4, poz. 7), że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego jak i jej organy nie mają legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotami uprawnionymi do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Od tego wyroku Starosta Olsztyński złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że Starosta Olsztyński nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzje SKO wydawane w sprawach, w których na mocy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) jest on powołany do sprawowania nadzoru nad opieką społeczną i wydawania decyzji administracyjnych, 2) naruszenie prawa materialnego - art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zapewniającego procesowe gwarancje samodzielności jednostek administracji samorządowej oraz 3) naruszenie prawa materialnego - art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie niedopuszczalności skargi starosty na decyzje SKO, a zatem pozbawienie kontroli decyzji SKO w procesie sądowoadministracyjnym. Wskazując na powyższe uchybienia Starosta Olsztyński wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznanie skargi przez NSA. W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej podniósł, że przepis art. 50 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do posiadaczy statusu strony. Przepis ten stanowi jedynie, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Starosta Olsztyński taki interes prawny posiada, a wynika on wprost z art. 19 pkt 10 i art. 59 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Zarzuty nr 1 i 3 są kompletnie niespójne. Zarzucono bowiem WSA naruszenie prawa materialnego, podczas gdy wymienione w tych punktach przepisy są przepisami postępowania. Jeżeli tak, to stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało wykazać, w jaki sposób zarzucane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wnoszący skargę kasacyjną tego nie uczynił, to jego skarga ma w tym zakresie istotne braki konstrukcyjne, które uniemożliwiają NSA ocenę jej zasadności w tym zakresie. Natomiast zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zapewniającego procesowe gwarancje samodzielności jednostek administracji samorządowej jest całkowicie bezzasadny. W szczególności przeprowadzony przez Skarżącego wywód wskazuje dobitnie, że w rozpoznawanej sprawie nie ma on interesu prawnego, a tym samym nie jest on podmiotem uprawnionym (w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Wszak jedną z charakterystycznych cech interesu prawnego jest to, że jest on konkretyzowany w drodze decyzji kierowanej do podmiotu nim się legitymującym. Wywód skarżącego dowodzi jednoznacznie, że decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Olsztynie nie jest adresowana do Starosty Olsztyńskiego. Po drugie, Starosta Olsztyński jako organ administracji publicznej nie ma osobowości prawnej, co góry wyklucza możliwość posiadania przez niego interesu prawnego. Został on natomiast wyposażony w określone kompetencje celem realizacji wskazanych prawem zadań państwa wobec obywateli, których wykonanie zostało powierzone na mocy ustawy administracji samorządowej. Gwoli ścisłości należy dodać, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie zapewnia jednostkom administracji samorządowej żadnych procesowych gwarancji samodzielności. W ogóle takie jednostki nie zostały wymienione w tym przepisie. Ponadto, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej orzeczeniach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego (o ile w konkretnej sprawie w ogóle on występuje) w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko (jak to trafnie wywiódł Sąd I instancji), że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat, którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jego skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Wprawdzie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Starosty Olsztyńskiego, ale tego zarzutu nie podniesiono w skardze kasacyjnej). Dodać wreszcie należy, że przedstawiona ocena prawna jest reprezentowana także w licznych orzeczeniach NSA, wydanych już po 1 stycznia 2004 r. – por. w szczególności wyrok z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 oraz postanowienia z 10 sierpnia 2005 r., OSK 788/05 i OSK 789/05, wszystkie niepublikowane. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.