I OSK 879/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/01 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], powołując się na art. 3, art. 6, art. 8, art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, decyzją z 9 kwietnia 1985 r., orzekł o wywłaszczeniu na cele budowy [...] w P. nieruchomości, stanowiącej własność H. P., składającej się z działek oznaczonych numerami 9/8 i 9/6, położonych w [...] przy ul. [...], a ponadto orzekł o stosownym odszkodowaniu na rzecz właścicielki nieruchomości. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm. – dalej ugn) odmówił M. P., córce byłej właścicielki nieruchomości, zwrotu części działki 4/18, odpowiadającej wywłaszczonym działkom nr 9/8 i 9/6. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jej właścicielem jest obecnie [...] Fundacja [...], która nabyła własność nieruchomości aktem notarialnym z dnia 21 września 1998 r., zawartym w wykonaniu zobowiązań Wojewody Krakowskiego wynikających z aktu ustanowienia fundacji. Z chwilą zbycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby trzeciej w drodze cywilnoprawnej uprawnienie byłego właściciela nieruchomości do żądania jej zwrotu stało się bezskuteczne. W związku z tym nie ma zatem znaczenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i czy spełnione zostały inne przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...], który podzielił stanowisko organu I instancji, iż zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości objętej żądaniem, a w związku z tym należy badać nie tylko przesłanki wynikające z art. 136 i art. 137 ugn, ale również stan prawny i faktyczny nieruchomości, pod kątem możliwości jego zwrotu na rzecz byłych właścicieli. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. P., zarzucając, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, o czym świadczy utrata mocy obowiązującej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji szpitala publicznego. Powoływana jako podstawa odmowy zwrotu nieruchomości sytuacja faktyczna i prawna jest konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez organy administracji. Wbrew oczywistej dyspozycji art. 136 ust. 2 ugn, zbyto nieruchomość na rzecz osoby trzeciej, nie zawiadamiając poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych nie podlega nieruchomość, której właścicielem w chwili rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1235/01 uwzględnił skargę M. P. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji. W motywach Sąd podał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn roszczenie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot powstaje z chwilą, gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organy prowadzące postępowanie nie miały więc podstaw do rezygnacji z ustalenia tak ważnej z ustawowego punktu widzenia kwestii, jaką jest zbędność działki nr 4/18 pod budowę publicznego szpitala XXX-lecia PRL. Ponadto na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnej ugn, obowiązuje zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, którego konsekwencją jest istniejący po stronie organu obowiązek zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel i umożliwienia mu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Dopiero bezskuteczny upływ ustawowego terminu do wniesienia wniosku o zwrot powoduje wygaśnięcie roszczeń byłego właściciela. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 229 ugn, zgodnie z którym roszczenie o zwrot w ogóle nie przysługuje, jeżeli przed wejściem w życie ugn (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpatrywanej sprawie artykuł ten nie ma zastosowania, bowiem przedmiotowa nieruchomość do dnia 1 stycznia 1998 r. nie została sprzedana, ani nie zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Rozporządzenie nieruchomością nastąpiło dopiero po wejściu w życie ugn. W opisanej sytuacji organ administracji winien był rozpoznać wniosek skarżącej zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a stwierdziwszy, iż istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości, obowiązany był do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), postępowania do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności przedmiotowej nieruchomości, wniesionej do Fundacji jako wkład fundatora, pod tytułem darmym. Uchybienie temu obowiązkowi świadczy, zdaniem Sądu I instancji, o istotnym naruszeniu art. 7 i 77 kpa oraz art. 136 ust. 3 ugn. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. 1) "art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – P.p.s.a.) poprzez błędną jego wykładnię, iż w przypadku ustalenia, że zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu został naruszony, organ administracji prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa oraz doprowadzić za pomocą dostępnych środków prawnych do usunięcia przeszkody prawnej uniemożliwiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości", 2) "art. 136 ust. 3 P.p.s.a. poprzez błędna wykładnię, iż organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo zaistnienia przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci braku własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie było możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości i nie mogły na to wpłynąć ustalenia w sprawie jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa nie określa konsekwencji naruszenia przez organ obowiązku zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel. Nie ma więc możliwości odzyskania zbytej nieruchomości, bowiem zawarta z Fundacją umowa jest ważna. Nie toczy się również żadne postępowanie zmierzające do wzruszenia aktu notarialnego, stanowiącego podstawę nabycia własności nieruchomości przez Fundację. W tej sytuacji możliwe byłoby jedynie wzruszenie czynności cywilnoprawnej przez skarżącą na drodze cywilnoprawnej i ponowne złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. Nieuzasadnione jest, w opinii organu, stanowisko WSA w Warszawie, jakoby podjęcie kroków zmierzających do wzruszenia aktu notarialnego stanowiło obowiązek organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stosownie do art. 175 § 1 P.p.s.a. musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z § 2 i 3. Wymóg tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie może jedynie domyślać się intencji autora skargi ani wnioskować na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie jest też uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej oraz przyjmować, że w zakresie podstaw doszło do oczywistej omyłki i w konsekwencji w miejsce wskazanych norm podstawiać przepisy, które wnoszący skargę kasacyjną prawdopodobnie zamierzał powołać. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj, art. 136 ust. 1 i ust. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art.136 powołanej ustawy "wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku.". Przepis ten nie dzieli się na żadne ustępy, nie może zatem zawierać wskazanych w skardze kasacyjnej ustępów 1 i 3. Nie stanowi on normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 tej ustawy, gdyż reguluje jedynie postępowanie sądowe. Ponadto wnoszący skargę w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przewidzianej w omawianej regulacji zasady bezpośredniości, stanowiącej jedną z fundamentalnych reguł postępowania przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 136 P.p.s.a. jest zatem niezrozumiały i pozbawiony jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji jedynie ubocznie zauważyć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ugn utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Krakowie, uchylając decyzje Wojewody Małopolskiego i organu I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.