II FSK 765/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędziowie NSA Bogusław Dauter, Maria Dożynkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Golemba, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Gd 546/04 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 16 lipca 2004 r. (...) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia dłużnika Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w G. na postanowienie Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w G. /jako wierzyciela/ z 20 maja 2004 r. wydane - na podstawie art. 34 par. 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2000 nr 110 poz. 968 ze zm./ o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Organ egzekucyjny pierwszej instancji będąc jednocześnie wierzycielem uznał zarzuty dłużnika za tożsame z zarzutami zawartymi w skardze do WSA w Gdańsku na decyzję wymiarową, przyjął więc, że były więc one przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z zażaleniem dłużnika na to postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w G., postanowieniem z 16 lipca 2004 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, uznając, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje środka zaskarżenia na postanowienie wydane w trybie art. 34 par. 1 a tej ustawy. Zdaniem tego organu postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu wydawane jest w toku jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego i nie podlega dalszemu zaskarżeniu, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady dwuinstancyjnego postępowania przed organami administracji publicznej. Stanowisko takie ulega wzmocnieniu z uwagi na treść art. 34 par. 4 ustawy p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny orzeka w przedmiocie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Nieprawidłowe pouczenie zawarte w zakwestionowanym postanowieniu co do prawa wniesienia zażalenia nie mogło stanowić podstawy do jego rozpoznania wbrew obowiązującym przepisom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z uwagi na naruszenie art. 34 par. 1 i par. 1a w związku z art. 17 par. 1 i art. 18 ustawy p.e.a. przez błędną ich interpretację oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż zgłoszone zarzuty dotyczące prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczyły wymagalności należności pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżone postanowienie wskazanym wyżej wyrokiem w uzasadnieniu wskazał, że w sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia może być tylko kwestia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu, gdyż zaskarżone postanowienie, tamujące merytoryczne rozpoznanie zarzutów, ograniczyło się do tej kwestii. Sąd ten przywołał treść art. 18 ustawy p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ogólna Kpa zawarta w przepisie art. 15 Kpa, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne nie może być stosowana w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż z zasady tej wynika prawo odwołania się strony od każdej decyzji nieostatecznej. Na przeszkodzie stoi przepis art. 17 par. 1 ustawy p.e.a. stanowiący, iż rozstrzygnięcia /zajmowanie stanowiska/ przez organ egzekucyjny lub wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Wobec tego rozważania organu rozpatrującego zażalenie co do jedno - czy dwuinstancyjności postępowania egzekucyjnego według tego Sądu są bezzasadne. W sprawie tej zdaniem Sądu pierwszej instancji istotna jest treść art. 17 par. 1 zd. drugie ustawy p.e.a. ustanawiająca zasadę, że na postanowienie wyżej określone służy zażalenie, jeżeli ustawa p.e.a. lub Kpa tak stanowi. Zmiana przepisu art. 34 ustawy p.e.a. ogłoszona w Dz.U. 2003 nr 193 poz. 1884 sprowadzała się do dodania przepisu par. 1a. W przepisie tym wprowadzono nowy rodzaj postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu w ściśle określonych warunkach. Wykładnia tego przepisu w nawiązaniu do treści art. 17 par. 1 ustawy p.e.a. mogłaby prowadzić do wniosku, że jeżeli w dodanym przepisie nie zawarto formuły, że na takie postanowienie przysługuje zażalenie, to zażalenie faktycznie nie przysługuje. Jednakże z wykładni systemowej dojść należy według tego Sądu do wniosku, że przepis par. 1a jest także jednostką redakcyjną par. 1 art. 34. Wobec tego, iż w art. 34 par. 1 mowa jest o stanowisku wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, to postanowienie z par. 1a o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu jest niczym innym, niż tylko stanowiskiem wierzyciela. Łącznie zatem par. 1 i par. 1a art. 34 cyt. ustawy zawierające stanowisko wierzyciela poprzedzają przepis par. 2 art. 34 stanowiący, iż na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Odmienna wykładnia co do środka zaskarżenia byłaby zdaniem Sądu pierwszej instancji nie tylko contra legem, lecz również pozbawiałaby zobowiązanego możliwości obrony swych uzasadnionych praw w sytuacji, gdy każda skarga na decyzję wymiarową do sądu administracyjnego mogłaby rodzić w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie o niedopuszczalności zarzutu bez możliwości jego weryfikacji, bowiem wysokość należności pieniężnej określona została w orzeczeniu, od którego wniesiono odwołanie /skargę/. Z wyżej wskazanych powodów Sąd ten nie podzielił stanowisko zawartego w zaskarżonym postanowieniu, by treść par. 4 art. 34 przemawiała za niedopuszczalnością zażalenia na postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku w imieniu Dyrektora Izby Skarbowej w G., złożył jego pełnomocnik - działając w trybie art. 173 par. 1 i 2 i art. 174 pkt 1 w związku z art. 185 par. 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270; ze zm./ zaskarżył wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 par. 1a i par. 2 w związku z art. 17 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968; ze zm./ polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym w sprawie, podmiotowi zobowiązanemu służyło prawo do wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Wskazując na powyższe, wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie 2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 3/ zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w G. kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu na wstępie przedstawił dotychczasowy stan sprawy, podnosząc ponadto, iż z zasad ogólnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w tym z treści art. 17 par. 1 tejże ustawy wynika między innymi, iż na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Tymczasem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /w tym przepis art. 34 par. 2 tejże ustawy/ jednoznacznie i bezspornie nie stanowi, iż na postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu /wydane w trybie art. 34 par. 1a ustawy/ przysługuje zażalenie. Posiłkowanie się w tym zakresie jedynie konstrukcją przepisów art. 34 wydaje się być niezasadne, bowiem z kolejnego paragrafu tegoż artykułu tj. art. 34 par. 4 wynika, iż organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w oparciu o normę art. 34 par. 4 ustawy można jednoznacznie stwierdzić, iż organ egzekucyjny orzeka w przedmiocie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela bądź odrębnego postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Zatem postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu jest wydawane w toku jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego i postanowienie to nie podlega dalszemu zaskarżeniu. Działanie takie stanowiłoby więc wyjątek od ogólnej zasady dwuinstancyjnego postępowania przed organami administracji publicznej, a wydane przez wierzyciela niezaskarżalne postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu miałoby charakter ostateczny. W przypadku wydania przez wierzyciela postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, na które nie służy zażalenie, z uwagi na jego wydanie w toku jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego nie dochodzi do pogorszenia sytuacji strony. Zasadą jest bowiem, że postanowienie takie wydaje się tylko wówczas, gdy zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia - czyli wówczas, gdy podmiot zobowiązany ma /lub miał/ możliwość skutecznej obrony swoich prawa. W pierwszej kolejności winny być bowiem rozpatrzone środki zaskarżania dotyczące meritum sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną ze względu na treść art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Poza wymaganiami przewidzianymi dla pisma w postępowaniu sądowym stosownie do treści wskazanej wyżej ustawy powinna ona zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Te ostatnie wymagania są wymaganiami materialnymi, co oznacza, że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy tej skargi powinny określać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. Nie wystarczy przy tym przytoczyć przepis ustawy, należy wskazać na czym polegało naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. Cechą charakterystyczną kontroli kasacyjnej jest związanie sądu rozpoznającego tę skargę jej granicami /art. 183 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Oznacza to w związku z treścią art. 176 tej ustawy związanie określonymi w tej skardze podstawami i wnioskami. Zarzuty wykraczające poza powołane podstawy skargi kasacyjnej nie mogą być brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny poza takimi wadami zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go postępowania sądowego, które skutkują nieważnością tego orzeczenia /art. 183 par. 1 i 2 tej ustawy/. Przy ocenie, czy skarga kasacyjna oparta jest na ustawowych podstawach trzeba mieć na uwadze kompetencje sądownictwa administracyjnego określone w ustawach z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ i z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podobnie kompetencje sądów administracyjnych określone zostały w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 3 par. 1 tej ustawy wskazano, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Autor skargi kasacyjnej jako podstawę tej skargi wskazał art. 174 pkt 1 w związku z art. 185 par. 1 i art. 188 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 par. 1a i par. 2 w związku z art. 17 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są przepisami materialnoprawnymi lecz przepisami postępowania, dotyczą bowiem trybu rozpatrywania zarzutów /art. 34 par. 1a/,możliwości zaskarżenia /art. 34 par. 2/, formy rozstrzygnięcia /art. 17 par. 1/. W istocie skarga kasacyjna zarzuca więc naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Podstawą tej skargi jest więc naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mogą stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne, czy egzekucyjne. Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 34 par. 1a i par. 2 w związku z art. 17 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować tych przepisów jako podstawy kasacyjnej. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /vide wyrok NSA z 21.04.2004 r. FSK 181/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 2 poz. 36/. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Takiej podstawy nie stanowią też wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 185 par. 1 i 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te odnoszą się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwszy dotyczy bowiem wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, drugi uprawnienia tego Sądu do reformatoryjnego orzekania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jako naruszenie przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy można zarzucić naruszenie np. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b lub c", czy też art. 141 par. 4 wskazanej wyżej ustawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga ta z braku uzasadnionych podstaw podlega więc stosownie do treści art. 184 wskazanej wyżej ustawy oddaleniu.