II GSK 198/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Maria Myślińska, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 897/03 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od B. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 897/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. o nr [...] stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. cofnął B. Ł. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych: do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, od 4,5% do 18% oraz powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zlokalizowanym w sklepie w C. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że właściciel placówki sprzedawał napoje alkoholowe osobom nieletnim, co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt II K 477/02. Od decyzji tej odwołanie wniosła B. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu której podkreślono m.in., że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. - dalej o wychowaniu w trzeźwości) zezwolenia na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania tych napojów osobom nieletnim. W trakcie postępowania zgromadzono materiał dowodowy, w skład którego weszły m.in. notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariusza policji. Z notatek tych wynika, że strona naruszyła zasady sprzedaży napojów alkoholowych m.in. przez sprzedaż tych napojów osobom nieletnim. Fakt ten został potwierdzony wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 12 grudnia 2002 r. (sygn. akt II K 477/02). Tym samym należy przyjąć, że naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych nie budzi wątpliwości, co rodzi konsekwencje w postaci cofnięcia posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest rodzajem kary dodatkowej, którą orzeka sąd, a jedynie przewidzianą w ustawie konsekwencją nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Pani B. Ł. wniosła od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do b. Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu tej skargi – wymienionym na wstępie wyrokiem – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się w uzasadnieniu wyroku na treść powołanego wyżej art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy w wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem Sądu na gruncie tego przepisu może pojawić się wątpliwość, czy podstawą do cofnięcia zezwolenia będzie potwierdzony fakt jednorazowej sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim, czy też czynność ta powinna mieć charakter wielokrotny. W kwestii tej Sąd odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 714/98 (LEX nr 43185) w którym to wyroku Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu". A następnie podkreślił, że "Akceptując ten pogląd należy stwierdzić, że przesłanką do cofnięcia zezwolenia może być jedynie wielokrotne naruszenie postanowień zawartych w zezwoleniu." Ponadto podkreślił, że w niniejszej sprawie organy administracji oparły się na opisanym wyżej wyroku Sądu Rejonowego w L. oraz na notatkach służbowych dzielnicowego. Orzeczenie to potwierdziło jednak tylko jednorazowy fakt sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, a notatki służbowe nie potwierdziły innych takich przypadków. Te przypadki nie mogły, zdaniem Sądu, stanowić podstawy do cofnięcia zezwolenia, gdyż może ono być cofnięte gdy sprzedaż napojów alkoholowych nieletnim ma charakter wielokrotny albo szczególnie rażący. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2005 r. zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargą kasacyjną wniesioną przez jego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Formułując podstawy skargi kasacyjnej opartej na przepisie art. 174 ust. 1 skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że jedynie wielokrotne naruszenie postanowień zawartych w zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia tego zezwolenia. Wskazując na powyższe, wniósł o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że sprzedaż napojów alkoholowych nieletnim stanie się podstawą do cofnięcia tylko w przypadku, gdy będzie miała charakter wielokrotny albo szczególnie rażący, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży tych napojów, a w szczególności sprzedaży i podawania ich osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zdaniem Autora skargi kasacyjnej ustawodawca w tym przypadku nie przesądza o tym czy ma to być jednorazowe naruszenie ustawowych zasad sprzedaży, czy też winno się powtarzać. Jednakże w sytuacji, gdy chodzi o powtarzające się zdarzenia będące przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ustawodawca dał temu wyraz w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 3. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że takie zezwoleniem cofa się w razie powtarzającego się, co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Z powyższego wynika, że jednorazowe zakłócenie porządku publicznego w sytuacji określonej w ar. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy nie może stanowić podstawy do cofnięcia zezwolenia. Zdaniem skarżącego "Jeżeli zatem wskazując przesłanki cofnięcia zezwolenia ustawodawca w jednej podkreśla wielokrotność wystąpienia zdarzenia, które jest podstawą cofnięcia, a w innej tego nie czyni, to należy z tego faktu wysnuć wyraźny wniosek, że w drugim przypadku każdorazowe naruszenie zasad sprzedaży powoduje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia. Należy również mieć na względzie restrykcyjny charakter ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która w swoim zamierzeniu ma ograniczać dostępność napojów alkoholowych przede wszystkim dla osób nieletnich. Stąd też rozszerzająca interpretacja przesłanki z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a nie wydaje się zgodna z celem jaki przyświecał ustawodawcy tworzącemu tę ustawę. Kierując się bowiem wskazaniem Sądu, iż jedynie wielokrotne naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu nieletnim wywołuje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia na jego sprzedaż, doprowadzić może do sytuacji, w której nastąpi relatywizacja zakazu wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 2, a w efekcie doprowadzi do jego nieskuteczności. Przedstawiona zatem przez Sąd wykładnia nabiera charakteru contra legem." Dotyczy to kryteriów wskazanych przez Sąd cofnięcia zezwolenia, tj. wielokrotności sprzedaży oraz szczególnie rażącego charakteru sprzedaży. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. We współczesnych systemach prawa przyjęta jest zasada, iż organ stosujący prawo musi rozstrzygać na podstawie norm obowiązujących każdą należycie wniesioną sprawę. Dlatego też dyrektywy interpretacyjne ujęte jako kompleks są sformułowane w taki sposób, że umożliwiają ustalenie znaczenia każdej normy w takim stopniu precyzji, który zaspokaja potrzeby rozstrzygnięcia. Ustawodawca w preambule do ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa cel jakiemu ustawa ta ma służyć, a mianowicie uznał życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Tak sformułowany cel znalazł odbicie w jej przepisach ogólnych zobowiązujących wszystkie organy do podejmowania m.in. działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożycia w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną, profilaktykę oraz ograniczenie dostępności do alkoholu (art. 1 i 2). I tak sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się tylko na podstawie wydanego zezwolenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Rada gminy w drodze uchwały ustala liczbę punktów sprzedaży, zasady usytuowania ich na terenie gminy. Rada podejmujące taką uchwałę ma także na uwadze to by liczba punktów i ich usytuowanie było dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 1, 2 i 4). Ustawodawca w art. 14 ust. 2 pkt 1-6 oraz ust. 2a, 3, 4 i 5 określił miejsca w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Ponadto w ust. 6 art. 14 upoważnił radę gminy do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, wnoszenia, spożywania napojów alkoholowych w innych nie wymienionych (w art. 14 ust. 1, 2a, 4 i 5) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy. Wprowadzenie tych dodatkowych zakazów wynika z niemożności racjonalnego przewidywania przez ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Oprócz wyżej wymienionych ograniczeń dostępności do alkoholu ustawodawca ustanowił także ograniczenia podmiotowe wyrażone w art. 15 ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "Zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, osobom do lat 18, na kredyt lub pod zastaw" w ust. 2 "W przypadku wątpliwości co do pełnoletności nabywcy sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wynik nabywcy." Użyte w tym przepisie wyrażenie ustawowe "zabrania się" jest równoznaczne wyrażeniu "zakazuje się". Przepis ten ustanawiający zakaz sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych ma na celu nie tylko ograniczenie dostępności lecz uniemożliwienie nabycia i spożywania tych napojów osobom w nim wymienionym, ze względu na znajdowanie się już w stanie nietrzeźwości, brak środków pieniężnych na zakup alkoholu oraz na wiek nieukończenia 18 lat. Jak wielką wagę ustawodawca przywiązuje do zakazu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych młodzieży do lat 18-tu świadczy treść przytoczonego wyżej ust. 2 art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nieprzestrzeganie zakazu o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez sprzedawcę lub podającego napoje alkoholowe ma ten skutek, że organ wydający zezwolenie na sprzedaż lub podawanie tych napojów cofa to zezwolenie na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a osoby te ponoszą ponadto odpowiedzialność karną za przestępstwo określone w art. 43 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy. Dodać też należy, że stosownie do ust. 2 tego artykułu taką samą odpowiedzialność karną jak sprzedawca lub podający ponosi kierownik zakładu handlowego lub gastronomicznego, który nie dopełnia obowiązku nadzoru i przez to dopuszcza do popełnienia w tym zakładzie przestępstwa określonego w ust. 1 art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Art. 18 ust. 1 pkt 10 lit. a tej ustawy brzmi: "Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 organ zezwalający cofa w przypadku: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw,". Również i w tym przepisie ustawodawca w pierwszej kolejności wymienia osoby nieletnie, jako te którym nie powinno się sprzedawać lub podawać w ogóle napojów alkoholowych. W świetle powyższego analiza treści art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a oraz art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy uzasadnia stwierdzenie, że przepisy te mają zastosowanie w wypadku jednorazowego naruszenia jednego z zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Przemawia za tym stanowiskiem treść art. 43 ust. 1 w którym ustawodawca czynność czasownikową "sprzedaje" określił w liczbie pojedynczej czasu teraźniejszego, a więc odniósł ją do czynności jednorazowej. Tak rozumiane uregulowanie należy odnieść do wyrażenia "zasad sprzedaży" o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a, bowiem przepisy te nie mogą pozostać ze sobą w sprzeczności w sytuacji gdy dotyczą tej samej osoby i tego samego zakazu. Gdyby ustawodawca miał zamiar w inny sposób określić stosowanie tych przepisów w zależności od wielokrotnego naruszenia zakazu to dałby temu wyraz w ich treści. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Sąd Rejonowy w L. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt 477/02 ustalił, "że oskarżona B. Ł. dopuściła się czynów z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. z późniejszymi zmianami o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231) w ten sposób, że w dniu 18 maja 2002 r. i 20 maja 2002 r. w C. wbrew warunkom zezwolenia sprzedała napój alkoholowy w postaci co najmniej dwóch butelek i jednej puszki piwa "Specjal" małoletnim R. B. i K. B. wiedząc o tym, że nie ukończyli oni 18 lat" i postępowanie karne przeciwko niej prowadzone z mocy art. 66 § 1 k.k. i art. 67 § 1 k.k. warunkowo umorzył na okres próby roku. Treść tego wyroku stanowiła podstawę cofnięcia skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez wójta Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Decyzję tę po rozpatrzeniu odwołania p. B. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi p. B. Ł. na decyzję organu odwoławczego, zaskarżonym wyrokiem uchylił tę decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 744/98 a mianowicie, że "ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu." Sąd I instancji powołując się na pogląd wyrażony w ww. wyroku nie wskazał przesłanek, dla których pogląd ten może mieć odniesienie do okoliczności sprawy będącej przedmiotem jego rozpoznania. Pogląd ten został wyrażony na kanwie stanu faktycznego i prawnego w sprawie sygn. akt II SA 744/98 wobec tego należało wykazać, "że stany faktyczne i prawne w wielu przypadkach są takie same". Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wyroku Sąd Rejonowego w L. wynika "tylko jednorazowy fakt sprzedaży napojów alkoholowych osobom małoletnim". Stwierdzenie to nie ma oparcia w ustaleniach faktycznych tego wyroku o czym mowa wyżej. Wobec tego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowił dostatecznych podstaw do cofnięcia zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji "sprzedawca napojów alkoholowych nieletnim powinna mieć charakter wielokrotny albo szczególnie rażący." W świetle wyżej omówionego stanu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zajęte stanowisko przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zasługuje na aprobatę. Sąd nie wskazał przepisów prawa, których wykładnia pozwala na stwierdzenie, że: przesłanką cofnięcia zwolnienia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych może być jedynie wielokrotne naruszenie postanowień zawartych w zezwoleniu. Cofnięcie zezwolenia za sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi sankcję nieadekwatną i nie współmierną do czynu, a "sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu powinna mieć charakter wielokrotny albo szczególnie rażący" (chodzi o naruszenie zakazu z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy przyp. NSA). W szczególności Sąd I instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie odniósł się do uregulowań zawartych w art. 15 ust.1 i 2, 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w którym jako przesłankę cofnięcia zezwolenia wymieniono na pierwszym miejscu sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i dlatego na mocy art. 185 w zw. z art. 203 ust. 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.