IV SA/Wa 950/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska /spr./, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A.B., Z.M., K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A.B., Z.M., K.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 950/04 UZASADNIENIE Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. na wniosek K. W., Z.M. i A.B. z dnia [...] października 2003 r. uzupełniony 15 marca 2004 r. i 21 kwietnia 2004 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działkach o nr ew. [...], [....] położonych przy ul. [...] w W.. Określając charakterystykę inwestycji organ wskazał, że zamierzeniem inwestycyjnym według wniosku jest budowa domu jednorodzinnego o powierzchni netto ok. 1550 m², wysokości 12 metrów i liczbie kondygnacji – 4 (przyziemie, parter, piętro, poddasze). W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). W ocenie organu przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji wnieśli M. i J.C. i P.K.. W odwołaniach zarzuca się naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż na analizowanym obszarze nie ma budynków o tak znacznej wielkości, teren ten jest zabudowany domkami jednorodzinnymi, których powierzchnie są do siebie zbliżone i które nie zakłócają ładu architektonicznego okolicy. Natomiast wybudowanie czterokondygnacyjnej kamienicy o powierzchni 1500 m² netto, która zdominuje otoczenie, spowoduje w ocenie odwołujących zakłócenie istniejącego porządku architektonicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2004 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołań, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy, odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadliwością uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego. Według stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzona zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez organ pierwszej instancji analiza obszaru wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wskazuje odmienną od planowanej, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że na analizowanym obszarze istnieje zabudowa odmienna od planowanej, skutkuje brakiem możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.B., Z.M. i K. W.. W skardze podnoszą, że zaskarżona decyzja podjęta została bez należytej staranności i w konsekwencji tego z naruszeniem art. 7, 8, 9 kpa, a zaś uwzględniające decyzję tezy zostały poparte nieprawdziwymi dowodami niezgodnymi ze stanem faktycznym. Skarżący podnoszą, że art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie ogranicza powierzchni użytkowej mieszkania w domu jednorodzinnym, zaś organ odwoławczy bezprawnie dokonał ograniczenia powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego przyjmując, że w świetle definicji budynku mieszkalnego zawartej w art. 3 Prawa budowlanego, jego powierzchnia nie może wynosić, aż 1550 m². Zdaniem skarżących ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w obszarze planowanej inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna o wysokości najwyżej dwóch lub trzech kondygnacji, a planowany budynek o czterech kondygnacjach i powierzchni użytkowej 1550 m² bezspornie zaburzyłby ład przestrzenny terenu, są wynikiem "nadinterpretacji" wniosków z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji, która została sporządzona w zgodzie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że brak obiektów budowlanych o takich samych lub zbliżonych parametrach, do których można byłoby odnieść planowaną inwestycję wyklucza możliwość jej realizacji na tym konkretnie terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. W ocenie legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej Sąd nie jest co do zasady związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek – stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, znajdujące się w aktach administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom wynikającym z cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowie. Dokonana przez pierwszoinstancyjny organ analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie. Wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji spowodowała, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem art. 7 i 107 § 2 i 3 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i 205 § 1 cytowanej ustawy.