IV SA/Wr 26/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Jolanta Sikorska, Protokolant apl.prok. Justyna Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2005r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie oddala skargę Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzono nieważność § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W motywach uzasadnienia podniesiono, że Rada Gminy R.podjęła na sesji w dniu [...]r. m.in. uchwałę nr [...]w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie: § 3 ust. 3 przedmiotowej z istotnym naruszeniem art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz.908), § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Mocą § 3 ust. 3 uchwały nr [...]Rada Gminy R. postanowiła, iż: " W decyzji o przyznaniu zasiłku określa się termin i sposób spłaty, biorąc pod uwagę sytuację materialną i rodzinną osoby ubiegającej się o zasiłek." Powyższym zapisem Rada Gminy uregulowała kwestie proceduralne, dotyczące wydawania decyzji administracyjnej oraz jej elementów składowych. Zgodnie z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Z przepisu tego wynika upoważnienie dla rady gminy do ustalenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Zatem brak podstaw dla Rady do uchwalenia elementów, które ma zawierać decyzja administracyjna. Ustawodawca unormował w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego m. in. obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Dodatkowo przepisy Rozdziału 7 ustawy z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej, które regulują postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, powinny być pomocne przy wydawaniu decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej. Mocą § 4 ust. 2 uchwały nr [...]Rada Gminy R. postanowiła, iż: "W szczególnych przypadkach podjęcie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku może być poprzedzone wizją lokalną planowanego przedsięwzięcia gospodarczego". Powyższym zapisem Rada Gminy R. uzależniła przeprowadzenie dowodu, przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, od wystąpienia szczególnego przypadku. W ten sposób Rada zmodyfikowała przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Artykuł. 77 § 1 Kodeksu ustanawia obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zatem organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Artykuł 75 § 1 Kodeksu zawiera otwarty katalog przykładowych środków dowodowych. Dodatkowo organ nadzoru zwraca uwagę, iż zapis § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały nr [...]stanowi modyfikację przepisów kodeksowych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Cytowane przepisy, wraz z art. 88 - 93 Konstytucji, stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Źródła te nie mają jednakowej mocy prawnej tworząc swoistą hierarchię. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego zaś materia uregulowana w samej ustawie nie może być regulowana w akcie prawa miejscowego. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Tym bardziej za istotne naruszenie prawa należy traktować nieprecyzyjne lub częściowe powtórzenie regulacji ustawowej. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Podsumowując, uchwała Rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie zapisy uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Podobne poglądy były wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2 poz. 44, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt. SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN z 2001 r., nr 24, poz. 704). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionując zawartą w nim interpretację. Podniesiono, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast przywołany przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu art. 75 § 1 Kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W dalszej części przepisu wymienione zostały przykładowe środki dowodowe. Rada Gminy R. postanawiając, iż podjęcie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku może być poprzedzone wizją lokalną planowanego przedsięwzięcia nie miała na celu modyfikacji przepisów kodeksowych, bowiem przepis zezwala na stosowanie różnych środków dowodowych, nie tylko tych wymienionych w art. 75 § 1 Kpa, ale kierowała się przede wszystkim zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisem art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) oraz art. 9 (zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej). Organ stanowiący gminy uznał, iż osoba mająca skorzystać z tej formy pomocy powinna zostać poinformowana o tym, iż może być przeprowadzona wizja lokalna planowanego przedsięwzięcia. Ponieważ wizja lokalna nie należy do środków dowodowych stosowanych w codziennej pracy Gminnego Ośrodka Pomocy Społeczną uznano, że taka informacja musi być zawarta w uchwale. Przepis art. 107 § 2 Kpa stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takimi dodatkowymi składnikami będą według ustalonego od dawna poglądu np.: termin, warunek, zlecenie. Są to zatem prawnie dopuszczalne elementy decyzji, które jednak zamieszcza się w decyzji w przypadku, gdy przepis tak stanowi. W omawianej sprawie takim przepisem jest skarżona uchwała. Wskazać przy tym należy, że postępowanie organu nadzoru jawnie narusza zasady państwa, tym równość podmiotów względem prawa. Jak bowiem należy ocenić postępowanie organu nadzoru, który w przypadku jednej gminy stwierdza nieważność przepisu, a w przypadku drugiej – uznaje tak samo brzmiący przepis uchwały (jak ten uchylony) za zgodny z obowiązującym prawem. Skarżący zwraca uwagę na przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, iż gdy punktem odniesienia zamieszczonego w rozstrzygnięciu nadzorczym zwrotu o niezgodności z prawem uchwały jest ogólnie sformułowany przepis prawa, obowiązkiem organu nadzoru jest ustalenie jego znaczenia (dokonanie interpretacji) na tle analizowanego stanu faktycznego. Tzn. aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy, zakazy) - wyrok NSA Warszawa III SA 397/00. W ocenie skarżącego, organ nadzoru nie wykazał sprzeczności § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały z art. 43 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wskazuje na błędy zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ nadzoru pominął oznaczenie przepisu, z którego istotnym naruszeniem - według oceny Wojewody - podjęty został § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Ponadto organ nadzoru określa w rozstrzygnięciu, iż zapisem § 3 ust. 3 uchwały Rada Gminy C. uregulowała kwestie proceduralne. Dlatego w ocenie odwołującego się ingerencję organu nadzoru w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Zdaniem organu nadzoru, po pierwsze, ustawodawca w dyspozycji art. 43 ust. 10 ustawy wyczerpująco określił zakres przedmiotowy upoważnienia dla rady gminy. Zatem Rada nie miała podstawy prawnej do uregulowania tych kwestii w uchwale podjętej w granicach upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 10 ustawy- o pomocy społecznej. Dodatkowo należy zauważyć, iż kwestie proceduralne związane z wydawaniem decyzji administracyjnej, w tym jej elementów składowych, oraz postępowaniem dowodowym mają swoją regulację w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w Rozdziale 7 ustawy z dnia 12 maja 2004 r. o pomocy społecznej. Zatem nie ma potrzeby powtarzania regulacji ustawowej w uchwale rady gminy. Powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Po wtóre, w przedmiotowej uchwale wskazano dwa środki dowodowe: wywiad środowiskowy oraz wizję lokalną. Zdaniem organu nadzoru, wykładnia lingwistyczna zapisu § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego do dwóch wymienionych środków dowodowych. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, uznawanej przez doktrynę za naczelną zasadę postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie środki niezbędnie do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu. Ustawa o pomocy społecznej, w oparciu o którą podjęto uchwałę, wprowadza jeden obligatoryjny środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego (por. art 106 ust. 4). Jednakże w żadnym wypadku nie daje podstaw do wyłączenia możliwości stosowania innych środków dowodowych. Organ administracji publicznej ustalając sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną danej osoby lub rodziny zawsze przeprowadzi wywiad środowiskowy, ale także zastosuje i inne środki dowodowe, jeżeli okaże się to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze o odmiennym traktowaniu identycznych zapisów wcześniejszych uchwał podjętych przez inne gminy, organ nadzoru stwierdza, że fakt obowiązywania uchwały naruszającej prawo w innej gminie nie może stanowić podstawy do przyjęcia przez organ nadzoru stałej i nieprawidłowej praktyki w tym zakresie w imię źle pojętej konsekwencji działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ar. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm). uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 (tj. w ciągu siedmiu dni od daty podjęcia uchwały). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność postanowień § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy R. w sprawie wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Z treści powołanego § 3 ust. 3 wynikało postanowienie stanowiące, że w decyzji o przyznaniu zasiłku określa się termin i sposób spłaty, biorąc pod uwagę sytuację materialną osoby ubiegającej się o zasiłek. Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały – w szczególnych przypadkach podjęcie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku może być poprzedzone wizją lokalną planowanego przedsięwzięcia gospodarczego. Nawiązując do treści § 3 ust. 3 uchwały należy zauważyć, że zamieszczony w podstawie prawnej uchwały w szczególności przepis art. 43 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64, poz. 593/ stanowi, że Rada Gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Z dyspozycji wskazanego art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem m.in., że rada gminy może w drodze uchwały ustalić szczegółowe zasady i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie. Tak sformułowany przepis ustawowy oznacza, iż rada gminy może w drodze uchwały ustalić sposób i metody postępowania przy załatwianiu spraw związanych ze sporną pomocą z opieki społecznej. Jednocześnie, co nie budzi wątpliwości Sądu, nie pozwala on na przyjmowanie przez radę gminy rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie ustalania elementów, które ma zawierać decyzja administracyjna. Jak trafnie podniesiono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna zostały określone w kodeksie postępowania administracyjnego /art. 107/, natomiast przepisy rozdziału 7 ustawy o pomocy społecznej regulujące postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej – stanowiące regulację szczególną do przepisów k.p.a. – powinny być pomocne przy wydawaniu decyzji administracyjnej z pomocy społecznej. Za chybiony należy uznać podniesiony w treści skargi argument wywodzący prawo gminy do określania dodatkowych składników decyzji, m.in. terminu z przepisu skarżonej uchwały rozumianego jako przepis odrębny, o którym mowa w art. 107 § 2 k.p.a. Otóż, norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie jej regulacji mieści się także prawo do wydawania przez organ samorządu uchwał wprowadzających postanowienia reglamentujące treść decyzji administracyjnej. Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002r. s. 490), albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast, kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można natomiast wywodzić z ogólnego sformułowania przepisu prawa. Odnosząc się do treści § 4 ust. 2 uchwały należy podzielić zastrzeżenia organu nadzoru, że zawarta tam dyrektywa uzależnia przeprowadzenie dowodu poprzedzającego wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się od wystąpienia szczególnego przypadku. Należy to potraktować jako modyfikację przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego zakładającego obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (np. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.). Regulacja uchwały, wprowadzając stan niepewności co do warunków i okoliczności przeprowadzenia przedmiotowego dowodu, a także pozostawiając organowi sferę daleko idącego uznania w tym zakresie w istocie narusza zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Za trafny należy uznać także zarzut o niedopuszczalności modyfikacji przez postanowienia uchwały przepisów ustawowych, co powinno być rozpatrywane w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że interpretacja organu nadzoru stanowi godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zgodnie z art. 16 ust. 2, w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych /art. 165 ust. 1 Konstytucji) – musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała (wyrok TK z 4 maja 1998r., K 38/97, OTK 1998/3/31). Oznacza to, że samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które ustalają jej zakres przedmiotowy. Chybiony jest zarzut, że organ nadzoru pominął oznaczenie przepisu, z którego naruszenia podjęto § 4 ust. 2 uchwały, gdyż wskazano tu art. 77 k.p.a. oraz inne przepisy o postępowaniu dowodowym. Dla sposobu rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt omyłkowego użycia w jednym miejscu rozstrzygnięcia nadzorczego nazwy "Rada Gminy C." zamiast "Rada Gminy R.", gdyż z treści całościowo ujętych rozważań jednoznacznie wynika, że odnoszą się one do Gminy R.. Również fakt powoływania się na obowiązywanie uchwały naruszającej prawo w innej gminie nie może stanowić podstawy do usprawiedliwienia działania naruszającego prawo w badanej sprawie. Skoro, w rozpoznawanej sprawie Gmina R. przekroczyła zakres delegacji ustawowej w odniesieniu do zakwestionowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowień § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 uchwały, to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, należało orzec jak w sentencji. Sąd – wbrew żądaniu pełnomocnika Wojewody D. nie orzekał w zwrocie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 powołanej wyżej ustawy, koszty postępowania zasądza się od organu w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego.