IV SA/Wr 27/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Jolanta Sikorska, Tadeusz Kuczyński, Protokolant apl. prok. Justyna Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2005r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. [...]Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania. Wskazano, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 2004r. nr 64, poz. 593/. Mocą § 3 ust. 2 uchwały nr [...]Rada Gminy R. postanowiła, iż: "Koszt usług określa corocznie dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wydając stosowne zarządzenie". Powyższym zapisem Rada Gminy R. upoważniła dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do ustalania corocznie kosztu usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w formie zarządzenia. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Zdaniem organu nadzoru wskazany wyżej przepis ustawy o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do określenia, w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu pobierania tych opłat. Tym samym ustawodawca upoważniając radę gminy, ściśle określił zakres przedmiotowy uchwały. Wobec powyższego rada gminy nie może w uchwale podjętej na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważnić innego podmiotu do regulowania kwestii zastrzeżonych na mocy przepisu ustawowego, do jej wyłącznych kompetencji. Realizując swoją kompetencję stanowiącą, rada gminy musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza te wytyczne, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła skargę Gmina R.podnosząc, iż przepis art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej wyraźnie stwierdza, że rada gminy w formie uchwały stanowiącej prawo miejscowe określa szczegółowe warunki przyznawania i warunki odpłatności za usługi, szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz tryb pobierania tych opłat. Określenie kosztu tych usług jest zupełnie inną czynnością nie wchodzącą w zakres dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Dyspozycja rady zawarta w § 3 ust. 2 uchwały ma charakter techniczny, bowiem rada gminy nie dokonuje obliczeń w zakresie wysokości kwoty jaką należy zapłacić za 1 godzinę usług opiekuńczych; czynności te wykonuje dyrektor GOPS. Wskazać w tym miejscu należy, iż podobny zapis uchwały znajdował się we wszystkich dotychczasowych uchwałach Rady Gminy R. i nigdy nie był kwestionowany przez organ nadzoru. Dlatego w ocenie odwołującego się zapis uchwały, o którym mowa w skardze, nie stanowi wady powodującej nieważność § 3 ust. 2 uchwały, gdyż nie można go zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, jeżeli w ogóle stanowi naruszenie prawa. Ingerencje organu nadzoru w sytuacji braku istotnego naruszenie prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując, iż Rada Gminy R. zapisem § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Rada nie miała podstaw do upoważnienia czy zobowiązywania dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do określania kosztu usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w formie zarządzenia. Zatem zapis § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały nie mieści się w dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze o odmiennym traktowaniu identycznych zapisów wcześniejszych uchwał, podjętych przez Radę Gminy R., organ nadzoru stwierdza, że fakt obowiązywania uchwały naruszającej prawo w tej samej czy innej gminie, nie może stanowić podstawy do przyjęcia przez organ nadzoru stałej i nieprawidłowej praktyki w tym zakresie w imię źle pojętej konsekwencji działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze tylko wtedy, gdy jest ono niezgodne z prawem. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tj. /Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 /ust. 1/. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /ust 4/." Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. [...]Wojewoda D. stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania. Przepis ten stanowi "Koszt usług określa corocznie dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wydając stosowne zarządzenie". Zauważyć należy, iż § 3 ust. 2 cyt. uchwały w rzeczywistości upoważnia dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do corocznego wydawania zarządzenia określającego koszt wspomnianych usług. Przepis ten stanowi przykład tzw. subdelegacji, czyli przekazania określonego upoważnienia uzyskanego na mocy ustaw /tutaj przez radę gminy/ innemu organowi /w tym przypadku dyrektorowi GOPS/. Tymczasem organ, który uzyskał upoważnienie nie może go przekazać innemu organowi chyba, że zezwala na to sama ustawa upoważniająca. Przepis, który stał się podstawą tej uchwały na to jednak nie zezwala. Stanowi on, że Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich postępowania /art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej/. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 92 ust. 2 wprowadziła bezwzględny zakaz przekazywania upoważnień do wydawania rozporządzeń. Zasada wyrażona w tym artykule stanowi, że "Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji /.../ innemu organowi". Jak z tego widać organ upoważniony musi działać sam, nie może kompetencji uzyskanych w drodze ustawy przekazać żadnemu innemu organowi. Projektowi aktu wykonawczego /rozporządzeniu/ został poświęcony dział V rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. Nr 100, poz. 908/. Przepis § 115 tego aktu prawnego stanowi, że "W rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym /upoważnieniu ustawowym/", natomiast § 116 – że w rozporządzeniu nie "zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala." Zasady techniki prawodawczej, odnoszą się także do aktów prawa miejscowego. Projektom tego rodzaju aktów prawnych został z kolei poświęcony dział VII tych zasad. W § 142 prawodawca bowiem wskazał, że "Akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach /ust. 2/. Rodzaje aktów prawa miejscowego określają ustawy, o których mowa w ust. 1 i 2." /ust. 3/ Jednakże co równie istotne w myśl § 143 tych zasad "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, a w dziale V, z wyjątkiem § 132, a w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2 - 7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej." Należy wobec treści tych przepisów przyjąć, iż zasady obowiązujące podmiot wydający rozporządzenie powinny także obowiązywać radę gminy. Skoro bowiem przepis § 143 odsyła projektującego akt prawa miejscowego do odpowiedniego stosowania działu V cyt. zasada § 116 zabrania zamieszczania w rozporządzeniu przepisu niezgodnego nie tylko z ustawą upoważniającą ale i z innymi ustawami trudno byłoby uznać, że zasada wyrażona w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP nie ma odpowiedniego odniesienia także do budowy uchwały rady gminy będący aktem prawa miejscowego. To, że uchwałę Rady Gminy R. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, jest takim aktem nie budzi wątpliwości Sądu. Akt prawa miejscowego cechuje bowiem jego powszechne obowiązywanie na terenie jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż akt prawa miejscowego jest aktem kierowanym do nieokreślonej liczby adresatów najczęściej do mieszkańców danej jednostki terytorialnej i reguluje w sposób bezpośredni ich prawa i obowiązki oraz kształtuje ich sytuację prawną, a powyższa uchwała cechy te posiada. Uznanie zatem przez organ nadzoru – Wojewodę D., że § 3 ust. 2 tej uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa jest zasadne. Argumentacja uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego różni się wprawdzie od powyższych motywów Sądu jednakże nie zmienia to faktu istotnego naruszenia prawa przez wspomniany przepis uchwały a wada tego rodzaju nakazuje organowi nadzoru wyeliminowanie części, czy całości uchwały z obrotu prawnego. Wobec tego skargę Gminy R.należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.