I OSK 928/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Krajowej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 roku sygn. akt II SA/Wa 1879/04 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. B. na pismo Prezesa Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005r sygn. akt II SA/Wa 1879/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. B. na pismo Prezesa Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w swoim wniosku domagał się w istocie odpowiedzi dotyczących informacji o obowiązującym prawie. Stąd przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej /DzU Nr 112, poz.1198/. Prawidłowa była więc forma w jakiej udzielono skarżącemu odpowiedzi, a mianowicie forma pisma, a nie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art.14 ust.2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji, gdy wniosek skarżącego powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale jej nie dotyczy, odmowa dokonania takiej czynności nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Takie zaś pismo nie podlega kognicji sądów administracyjnych , nie mieści się bowiem w zakresie właściwości tych sądów wynikającej z art.3 §1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w sprawach ze skarg na 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie, 4. inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej , 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego , 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stąd na podstawie art.58§1 pkt 1 i §3 w związku z art. 3 ppsa odrzucono skargę. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Prokurator Krajowy. Zaskarżył on w całości przedmiotowe postanowienie, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię. Wskazał, że w wydanym piśmie Prezes PFRON dokonał jednostronnej czynności z zakresu administracji publicznej stwierdzając, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Tym samym wywiązał się z przysługujących mu uprawnień do oceny charakteru żądanych informacji i obowiązku udzielenia odpowiedzi obywatelowi na złożony wniosek. Przy korzystaniu z tych uprawnień i wykonywania obowiązku kierował się przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Obywatel zaś korzystał z przysługującego mu prawa do żądania informacji, która w jego ocenie stanowiła informację publiczną. W tej sytuacji uprawniony jest wniosek, iż wymienione pismo jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, inną niż akty i czynności określone w art.1-3 § 2 art. 3 ppsa. Przyjęcie takiego charakteru spornego pisma poddaje go kognicji sądu administracyjnego. Taka zaś interpretacja prawna zdaje się być zgodna z orzecznictwem NSA / np. wyrok z dnia 11 grudnia 2002r sygn. akt II SA 2867/02, M. Prawn. 2003/4/148 czy z dnia 25 marca 2003r sygn. akt II SA 4059/02 M. Prawn.2003/10/436/. Sąd nie wypowiedział się wprawdzie w tych orzeczeniach co do charakteru pisma informującego wnioskodawcę, iż sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, ale nie odrzucił skargi. W niniejszej sprawie zaś pozbawił skarżącego sądowej kontroli legalności działania administracji publicznej. Skargę kasacyjną poparł skarżący P. B., który w odpowiedzi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślił, iż pismo organu administracji publicznej rozstrzygające w sposób władczy i jednostronny na zewnątrz, iż informacja o której udostępnienie wystąpił obywatel, nie jest informacją publiczną jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji sąd nie tylko naruszył art.3§1 i 2 pkt 4 ppsa, ale także art.58 §1 pkt 1 ppsa. Podniósł przy tym zarzuty dotyczące innych naruszeń przepisów postępowania tj art..134§1 i 135 ppsa, w związku z nieuwzględnieniem naruszenia art.7, 19, 65 i 77 kpa, mających zastosowanie w sprawie na podstawie art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /DzU Nr 123, poz.776 ze zm/, który nakazuje we wszystkich sprawach rozstrzyganych przez PFRON stosować przepisy kpa. Sąd nie dopatrzył się też w sprawie bezczynności Prezesa Rady Nadzorczej PFRON, który nie przekazał odwołania właściwemu ministrowi. Stąd akt wydany był przez niewłaściwy organ i jako taki nieważny. Zarzucił też sądowi naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji przez dokonanie wykładni zwężającej prawo do informacji. Większość pytań skarżącego dotyczyła bowiem zasad funkcjonowania, trybu działania, sposobu przyjmowania i rozpatrywania spraw – była więc informacją publiczną. W odpowiedzi Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył że: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zaskarżone postanowienie, mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia –, odpowiada prawu. To błędne uzasadnienie nie stało się jednak podstawą zarzutu skargi kasacyjnej, ani nie miało wpływu na treść orzeczenia. Ponieważ jednak wpływa ono na sposób wykładni art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz.1270 ze zm, powoływanej dalej jako ppsa/,aczkolwiek nie pociąga za sobą w konsekwencji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował to w swoim postanowieniu. Uznał on, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie przyjął, iż w złożonym przez siebie wniosku P. B. nie domagał się informacji publicznej, lecz informacji o obowiązującym prawie. Informacje o obowiązującym prawie są bowiem również informacjami publicznymi, gdyż stanowią informację o działalności organów władzy publicznej. Odpowiadają więc zakresowi przedmiotowemu tych informacji wskazanemu w art. 61 Konstytucji, czy też używając terminologii z art.1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej /DzU Nr 112, poz.1198 ze zm/ są informacjami o sprawach publicznych. Nie stanowi natomiast tego typu informacji polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa. Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji –publicznych wskazał jednocześnie w art.61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest powoływana już ustawa z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ona jednak udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art.1 ust.2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Dotyczy to również informacji wymienionych w art. 6 ustawy. W takiej sytuacji zawiadamia się jedynie wnioskodawcę pismem, iż żądana informacja nie może być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, chyba, że wspomniane przepisy szczególne przewidują stosowanie kpa. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca domagał się, poza żądaniem dokonania wykładni prawa i kwestionowaniem zapadłego wcześniej w sprawie rozstrzygnięcia udzielenia informacji o obowiązującym prawie. Tryb udostępniania takich informacji został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /tekst jedn. DzU. z 2005 r Nr 190, poz.1606./, która przewiduje obowiązek ogłoszenie i udostępniania aktów, jednakże nie wskazuje na obowiązek stosowania kpa. Informację udzieloną w trybie ustawy o dostępie stanowić mogą więc jedynie wiadomości o projektowanych aktach prawnych, czy aktach nieogłoszonych. Zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej było jednak w istocie naruszenie art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nie obejmuje się zakresem art.3 §2 pkt 4 ppsa pism stwierdzających, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi, bądź jak należało stwierdzić w przedmiotowej sytuacji, informacjami podlegającymi ustawie z dnia 6 września 2001r. Zdaniem Prokuratora pismo takie stanowi w istocie jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej, jest przejawem obowiązku organu i uprawnienia strony do żądania informacji publicznej. Podlega więc kognicji sądu administracyjnego, gdyż mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie wspomniane w art.3 §2 pkt 4 ppsa / uprzednio odpowiednik w art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, DzU Nr 74, poz.368 ze zm./ uprawnienie należy traktować jako element szerszej kategorii pojęciowej , jaką jest prawo podmiotowe. Oznacza ono prawo do żądania od kogoś oznaczonego zachowania. Obowiązek należy zaś postrzegać, jako powinność obciążającą podmiot prawa/ por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 1998r I SAB/Ka 16/98, ONSA 1999 nr 2 poz. 74 s.297/. Czynności te i akty muszą mieć charakter prawnie wiążący. Jak podkreśla M. Bogusz oznacza to, że wpływają one na sytuację tego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością/ M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art.16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA, ST 2000r nr 1-2 s. 182-183/. Takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne. Organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku, na tle ustawy z dnia 6 września 2001r nie posiada, z uwagi na treść art.1 ust.2 tej ustawy. Także art. 61 Konstytucji nie nakłada takiego obowiązku na ten konkretny organ. Odsyła on bowiem w zakresie trybu udzielania informacji do ustaw szczególnych. Nie istnieje też tutaj uprawnienie do uzyskania informacji od wskazanego we wniosku organu, gdyż uprawnienie obywatela z art.61 Konstytucji zostało zrealizowane poprzez obowiązek ogłaszania aktów normatywnych. Należy też podkreślić, iż NSA przyjął iż ogłoszenie aktu normatywnego nie jest czynnością o której mowa w art.16 ust.1 pkt 4 , a obecnie art.3 § 2 pkt 4 ppsa. /por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004r sygn. akt OSK 247/04 ,ONSA/WSA 2004 r nr 2 poz.30/. Nie można zaś przyjąć, iż charakteru aktu i czynności o której mowa w art.3§2 pkt 4 ppsa nabiera pismo z uwagi na to, iż dotyczy kwalifikacji prawnej informacji publicznej. Z uwagi bowiem na to, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada odformalizowania i o charakterze wniosku decyduje jego treść, a nie nazwa, tego typu kwalifikacja jest zawsze dokonywana przy okazji rozpatrywania skarg i wniosków z działu 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Dzieje się to chociażby z uwagi na treść art.233-236 kpa. Zakwalifikowanie pisma jako skargi, a nie środka prawnego, nie powoduje natomiast objęcie go zakresem kognicji sądów administracyjnych. Sądy te wielokrotnie podkreślały , iż kwestia skarg i wniosków nie podlega ich kontroli, mimo iż także w tym przypadku istnieje obowiązek organu udzielenia odpowiedzi i uprawnienie strony do jej uzyskania./por. postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983r sygn. akt II S.A. 983/83,ONSA 1983r nr 2 poz.87, czy postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2004r sygn. akt II S.A./Wr 3/04./. Stąd nie można przyjąć, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia w tej sprawie stanowi odstępstwo od dotychczasowej linii orzecznictwa tego sądu. Nie stanowi w szczególności odstępstwa od dotychczasowej linii orzecznictwa przyjęcie, iż pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie przeczą temu powołane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002r sygn. akt II S.A. 2867/02, M. Prawn. 2003/4/148 czy z dnia 25 marca 2003r sygn. akt II S.A. 4059/02, M. Prawn. 2003/10/436. W powyższych wyrokach sąd wypowiedział się bowiem co do tego, iż w takiej sytuacji odpowiedź organu powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Nie odrzucił jednak skargi tylko z tego powodu, iż organy podjęły w tych sprawach decyzje administracyjne, które zdaniem sądu, zostały podjęte bez podstawy prawnej. Stąd też sąd wyeliminował z obrotu prawnego te decyzje , co mógł uczynić z uwagi na art.16 ust.1 pkt 1 ustawy o NSA /obecnie odpowiednik art. 3 § 2 pkt 1 ppsa./. W sprawie chodziło więc o zupełnie inny przedmiot zaskarżenia. Nie jest zasadny zarzut skarżącego, iż przyjęte rozwiązanie pozbawia stronę ochrony sądowej w zakresie dostępu do informacji publicznej. Także odrzucenie skargi jest bowiem przejawem tej kontroli. Przed tego typu czynnością sąd dokonuje oceny charakteru prawnego działań dokonanych przez organ administracji publicznej i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 w związku z art.182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.