I OSK 514/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1304/04 o odrzuceniu skargi Małgorzaty M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 września 2004 r., (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie 2. wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oddalić. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ odrzucił skargę Małgorzaty M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 września 2004 r., (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Jak wskazał Sąd, z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Art. 34 pkt 2a ppkt 1 powołanej wyżej ustawy, znowelizował z dniem 1 maja brzmienie art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w ten sposób, że właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy dotyczące świadczeń rodzinnych. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po wejściu w życie tej nowelizacji. Wobec powyższego Sąd uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. Pismem z dnia 8 marca 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2005 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Według skarżącego Sąd naruszył prawo w tym w szczególności art. 34 pkt 2 ppkt 1, art. 20 ust. 1,2,3 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 - ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie przy orzekaniu a w konsekwencji błędne ustalenie, iż wszystkie sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych /bez względu na rodzaj organu orzekającego w I instancji/ zostały z dniem 1 maja 2004 r. przekazane do właściwości sądów rejonowych. Przy wydaniu orzeczenia Sąd naruszył także art. 15 i 17 Kpa dotyczące zasady dwuinstancyjności oraz art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dotyczący zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Popełniając błąd w orzeczeniu naruszył także art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niesłusznie odrzucając skargę - jako wniesioną do niewłaściwego sądu. Kluczem do wydania błędnego orzeczenia przez Sąd poprzez naruszenie cyt. prawa procesowego był fakt, iż Sąd orzekając i wywodząc jw. przyjął m.in. błędne rozumowanie i ustalenie treści przepisów co do organów właściwych występujących w niniejszej sprawie /art. 3 pkt 11 ustawy Prawo o świadczeniach rodzinnych/ i organów rentowych określonych w art. 476 par. 1 Kpc. Owe dwa rodzaje organów i wiążące się z nimi postępowania wynikają z art. 20 ust. 1,2,3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz mimo to orzekają one niezależnie od siebie: organy właściwe: burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast oraz organy rentowe - określone w art. 476 par. 4 Kpc. Błąd w orzekaniu Sądu polega także na tym, iż nie poczynił odróżnienia "dwutorowości" postępowań obydwu organów orzekających - właściwego i rentowego, które z mocy prawa stosują m.in. te same normy prawa. Naruszenie prawa przez Sąd w tym zakresie polega również na błędnym rozumieniu art. 4478 par. 2 pkt 1 Kpc. Następny błąd, który popełnił Sąd orzekając w sprawie to fakt, iż nie analizował treści art. 476 par. 2 definiującego pojęcie organu rentowego. Przepis ten ani żaden inny nie wymienia enumeratywnie wśród nich burmistrzów, wójtów czy prezydentów miast do wydawania zgodnie z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, w tym dodatków do zasiłków. Analiza powołanych wyżej przepisów Kpc sprowadza się do wyciągnięcia logicznego wniosku /czego popełniając błąd i naruszając prawo Sąd nie uczynił/, iż sądy rejonowe są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków tylko wówczas gdy decyzje w zakresie tym wydają stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy rentowe /art. 476 par. 4 Kpc/ Tej właściwości nie można przypisać, gdy decyzje te wydają organy właściwe: burmistrz, wójt czy prezydent miasta - czyli organy administracji publicznej, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W stosunku do organów właściwych, zgodnie z art. 15 Kpa obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co Sąd pominął, poprzez przeoczenie lub oczywistą omyłkę /błąd wykładni/. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego zasady tej nie wyłącza dlatego jest ona nierozerwalnie związana ze stosowaniem prawa przez wymienione organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./". Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 203 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.