II OSK 725/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 879/02 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 879/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego zapadła dnia 25 stycznia 2002 r., a więc w dacie, kiedy obowiązywał jeszcze przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. Nr 32, poz. 174 ze zm.), w myśl którego przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należało przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym nastąpić ma zameldowanie. Przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy, na którym oparto zaskarżoną decyzję Wojewody, w brzmieniu z daty jej wydania w części pierwszej stanowił, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienia wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda przyjął, iż spełnione zostały obie przesłanki wymeldowania skarżącej z synem J. z pobytu stałego, w postaci utraty uprawnienia do przebywania w lokalu i jego opuszczenia bez wymeldowania. Utraty pierwszej z tych przesłanek dopatrzył się organ, w cofnięciu przez S. B., jako właściciela lokalu mieszkalnego, zgody na pobyt w nim skarżącej i jej syna. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) utracił jednak moc z dniem 19 czerwca 2002 r. W tym dniu opublikowany został bowiem (Dz.U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34), stwierdzający niezgodność tego przepisu ze wskazanymi tym wyrokiem przepisami Konstytucji RP. Mimo że przepis ten utracił moc po wydaniu zaskarżonej decyzji, rozpoznając skargę obecnie, nie może Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ocenie jego zgodności z prawem, nie uwzględnić, że według aktualnego stanu prawnego, do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie pierwszej części art. 15 ust. 2, niezbędne jest spełnienie wyłącznie jednej z dwóch przesłanek poprzednio określonych tym przepisem w jego części pierwszej, a tylko przesłanki fizycznego opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania się. Wymeldowanie ma obecnie (tak jak i zameldowanie), wyłącznie charakter czynności rejestrującej określony fakt – rodzaj pobytu pod oznaczonym adresem. Z tych względów, przy rozpoznawaniu skargi z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, prawną doniosłość ma tylko zagadnienie czy przyjęcie przesłanki opuszczenia przez skarżącą stałego miejsca zamieszkania przy ul. Z. w L., przez Wojewodę było prawidłowe, a w szczególności czy nastąpiło z zachowaniem zasad zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 77, 80, 81 k.p.a.). Sąd wywodził, że organ odwoławczy dokonując innej oceny zebranego materiału dowodowego, obowiązany jest do przytoczenia szczegółowego uzasadnienia odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodów, od oceny przyjętej przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody wydana została właśnie w takiej sytuacji. Organ odwoławczy w kwestii spornej, dotyczącej ustalenia okoliczności opuszczania w dniu 24 lutego 2001 r. lokalu, mogącej stanowić przesłankę dla dalszej oceny, czy miało ono charakter dobrowolny, ograniczył się do przedstawienia wersji skarżącej i S. B., wskazując ogólnikowo, iż "dokładna analiza zgromadzonego materiału skłania do uznania dobrowolności opuszczenia". Na okoliczność, że skarżąca po dacie 24 lutego 2001 r. nie przebywa w lokalu powołał organ zeznania strony i ogólne świadków. Organ przyjął, że za dobrowolnością opuszczenia lokalu przemawia "Fakt braku zamiaru powrotu", który to zamiar miałby wyrażać się "brakiem ewentualnych rozmów co do wspólnego zamieszkania" oraz "brak podejmowania kroków prawnych zmierzających do przywrócenia posiadania". Przesłanki do ustaleń opartych na takiej ocenie nie zostały jednak wystarczająco umotywowane, ze wskazaniem konkretnych dowodów dających podstawę do ocen odmiennych, niż uczynił to organ I instancji. Trzeba wskazać, że przy przyjęciu odmiennej oceny zebranego przed organem I instancji materiału, zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepis art. 81 k.p.a., gdyż skarżąca nie miała możności zapoznania się przed wydaniem decyzji (także przez organ I instancji) z całokształtem materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), a zwłaszcza pisanymi przez rodzeństwo S. B. oświadczeniami, które miały potwierdzać jego wersję, że skarżąca w istocie w dniu 24 lutego 2001 r. wyprowadziła się z miejsca stałego zamieszkania. Nie zostało wyjaśnione w sprawie, czy współdziałanie policji (na które wskazują oboje małżonkowie) miało związek tylko z kwestią wykonania orzeczeń sądu rodzinnego w zakresie kontaktów z dziećmi, czy też wiązało się z próbą przywrócenia w ten sposób stanu posiadania – zamieszkania w lokalu, oraz czy i z jaki powodów część rzeczy osobistych skarżącej jest w lokalu. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że z dobrowolnością opuszczenia miejsca pobytu stałego pod adresem zameldowania, równoważna jest taka sytuacja, gdy wprawdzie opuszczenie było spowodowane przeszkodami stawianymi przez właściciela, lecz dana osoba nie korzystała następnie ze środków prawnych, mających umożliwić powrót do lokalu. Takie jednak stanowisko musi być odniesione do uprzednio wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. W przypadku np. prawomocnego ustalenia, że właściciel lokalu znęcał się fizycznie i psychicznie nad skarżącą, organ nie może w ustaleniach pominąć dowodu urzędowego, w postaci takiego dokumentu (art. 76 § 1 k.p.a.) dla oceny, czy w konkretnej sytuacji można stronie postawić zarzut, że możliwość powrotu zależała wyłącznie od jej woli skorzystania z dostępnych środków prawnych, a zatem, że swoją bezczynnością dała wyraz dobrowolności w opuszczeniu miejsca zamieszkania. Sąd wskazał, że w aktach jest wymienione nazwisko osoby, która była obecna przy zdarzeniach z 24 lutego 2001 r. Jej zeznania mogły pomóc w ocenie, która z wersji stron jest prawdziwa. W tych okolicznościach Sąd przyjął, że odmienna ocena zebranego materiału w postępowaniu przed organem I instancji materiału dowodowego prowadząca do odmiennych niekorzystnych dla skarżącej ustaleń – nie została wystarczająco przez organ odwoławczy umotywowana, a przez to była przedwczesna, co stanowi podstawę do orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). S. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.u. Nr 14, poz. 85) poprzez arbitralną i dowolną, a przez to nieuprawnioną interpretację zawartego w tym przepisie znamienia czasownikowego "opuścić"; 2) przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. przez wydanie wyroku w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. (art. 1 pkt 6 ustawy o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 16 kwietnia 2004 r., Dz.U. Nr 93, poz. 887), podczas gdy w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego z [...] marca 2002 r. nr [...], obowiązywała ustawa z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu zgodnym z Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960). Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię wyrazu "opuścić". Z definicji zawartej w Słowniku języka polskiego, czasownik "opuścić" oznacza w szczególności "odejść od kogoś, skądś, zostawić kogoś samego, oddalić się wyjechać, porzucić kogoś, coś". Z definicji tej w sposób jednoznaczny wynika, iż wyraz ten należy rozumieć w sposób neutralny i obiektywny, a cechy takie jak "dobrowolność" czy "przymusowość" nie są związane bezpośrednio z jego znaczeniem. Przytoczono orzecznictwo sądowe wywodząc, że zarówno w sprawach administracyjnych, jak i cywilnych w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wyrazy "opuścić" czy "opuszczenie" powszechnie używane są dla scharakteryzowania czynności podejmowanej pod wpływem przymusu, niezależnej od woli podmiotu, a z pewnością nie dobrowolnej. Słowa te używane są w tym znaczeniu również w kontekście art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wywodzono też, że w sprawie "opuszczenia" sąd bada jedynie stan faktyczny, tj. poprzestaje na stwierdzeniu, iż lokal jest pusty, a dana osoba w nim nie przebywa. Wywodzono też, że dla ustalenia "opuszczenia" wystarczy ustalenie, że podmiot nie wykorzystywał przysługujących mu środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Wskazano, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych musi być interpretowany ściśle jako wyjątek od reguły działania na wniosek, a zatem wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku daleka jest od wykładni ścisłej. W skardze kasacyjnej wywodzono, że Sąd naruszył przepisy prawa przez zastosowanie nowego brzmienia, a nie tego, które obowiązywało w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązany był zważyć na przesłankę utraty uprawnienia, którą winien ocenić w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które określane były jako uprawnienia pochodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego nie jest zasadny. Według art. 15 ust. 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w brzmieniu obowiązującym od 10 października 1997 r. do zmiany wprowadzonej ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. Nr 93, poz. 887), stanowił "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić". W dniu wydania decyzji w I instancji jak i w II instancji obowiązywał tekst jednolity ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych opublikowany w Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960, zatem powołany w skardze kasacyjnej Dz.U. z 1974 r. Nr 14, poz. 85 jest wadliwy, pierwotna treść art. 15 ust. 2 dotyczyła innego hipotetycznego stanu faktycznego, a mianowicie wyjazdu za granicę. Takie wadliwe określenie podstaw skargi kasacyjnej powoduje, ze jest ona nieusprawiedliwiona. Zmiana art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych dokonana ustawą z 26 kwietnia 1984 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. Nr 26, poz. 136) wprowadzona przesłanka "opuszczenia". Przesłanka ta jest w regulacji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji przesłanką podstawową. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo dokonał wykładni przesłanki wymeldowania "opuszczenia", przyjmując dotychczasową linię orzecznictwa sądowego. Sąd w pełni zasadnie wskazał, że ustalenie jej spełnienia wymaga pełnego ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne stosowanie w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy wykładni językowej w oderwaniu od wykładni celowościowej i funkcjonalnej, a to nakazuje uwzględniać wartości wynikające z ochrony interesu strony. Sąd prawidłowo wskazał, że w sprawie niezbędne jest ustalenie wszechstronne spełnienia przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez L. B. i jej syna, z uwzględnieniem okoliczności właściwych w tej sprawie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut uwzględnienia przez Sąd nowego brzmienia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. Wyjątek stanowi przyjęta podstawa wyroku uwzględniającego skargę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W tej sytuacji Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji obowiązany jest uwzględnić skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla treści przepisu prawnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.