II OSK 691/05

Sygn.akt II OSK 691 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1946/03 w sprawie ze skargi G. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2003 r Nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Łodzi 2. zasądza od G. G. i B. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 9090,- (dziewięć tysięcy dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1946/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę G. G. i B. G. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] wraz z decyzją ją poprzedzającą. Nadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących solidarnie kwotę 10.200 (dziesięć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 3, 4, 9 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943 ze zm.) w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2001 r., Nr LXXII/1622/01 o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie al. Włókniarzy i ul. Drewnowskiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2002 r. Nr 39, poz. 1054) oraz stosownie do art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.) Prezydent Miasta Łodzi ustalił dla G. i B. G. jednorazową opłatę w wysokości 369.000 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt wynika, iż nieruchomość położona w Łodzi przy A., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod kompleksową realizację usług, rozrywki, sportu i rekreacji wraz z usługami gastronomicznymi i handlu. Zgodnie z § 27 powołanej wyżej uchwały z dnia 27 grudnia 200 1r. dla terenów, na których znajduje się przedmiotowa działka (symb. 2US 3 UK) wprowadzono stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości, służącą pobieraniu opłaty w wysokości 30%. W dniu 4 kwietnia 2002 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego mającej wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego Rep A Nr [...] nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego Jerzego Zielińskiego, różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (4.830.000 zł), a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą tego planu (2.370.000 zł) stanowi kwotę 2.460.000 zł. Procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%, co z powyższej kwoty stanowi 738.000 zł. Przy uwzględnieniu faktu, iż operat szacunkowy został sporządzony w odniesieniu do całej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A. w Łodzi, a decyzja adresowana jest do B. G. i G. G. – współwłaścicieli ww. nieruchomości w ½ części, opłata planistyczna wynosi 369.000 zł. W odniesieniu do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] została, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...]. Na powyższą decyzję została złożona skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że kluczowym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie jest wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego J. Z. W ocenie Sądu wycena ta nie może stanowić podstawy kwestionowanych decyzji, gdyż operat szacunkowy został wykonany w dniu 28 czerwca 2002 r., natomiast postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, wszczęte zostało z urzędu w dniu 15 lipca 2002 r. To oznacza, że przedmiotowa wycena nie może być uwzględniona w przedmiotowej sprawie, a skoro tak, to rozstrzygnięcie zapadło bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd podzielił bowiem pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. (sygn. akt I SA 1999/00, nie publ.), że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i powinna, jak każdy dowód, zostać przeprowadzona w ramach danego postępowania. Dodatkowo Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1997r. – Ordynacja podatkowa. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 września, OSK 520/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 25 września 2003r., II SA/Łd 1826/02, nie publ. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podzielił pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie mają przepisy k.p.a., a nie Ordynacji podatkowej. Tym samym zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów: – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ocena legalności decyzji polega na pominięciu dotychczasowego orzecznictwa sądowego, jak i jego wpływu na praktykę orzeczniczą organów administracji. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie organ uwzględnił m.in. pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1948/01, OSP 2003, nr 2, poz. 16, zgodnie z którym do opłaty o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, – art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona w celu określenia wysokości jednorazowej opłaty (renty planistycznej) nie może stanowić dowodu w sprawie, z uwagi na fakt, że jej sporządzenie nastąpiło przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie Sporządzenie bowiem wyceny, z której wynika wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu, uzasadnia dopiero wszczęcie postępowania o ustalenie jednorazowej renty planistycznej. Przedmiotowy operat został opracowany właśnie celem ustalenia wartości nieruchomości, której dotyczy rozpoznawana sprawa. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie faktu, że postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej było prowadzone w oparciu zarówno o normy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji nie wykazał, że zastosowanie tych czy innych norm regulujących postępowanie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż doszło do naruszenia norm z art. 7 i art. 77 k.p.a. w sytuacji, gdy organy administracji orzekały na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, zatem nie mogły naruszyć norm, które nie zostały przez nie zastosowane, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego bądź też art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej przez uchylenie decyzji organów administracji w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy był pełny i dawał skuteczną podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzje te prawa nie naruszały, zaś zastosowanie norm zawartych w Ordynacji podatkowej czy też w k.p.a. nie miało wpływu na ustalenie wysokości opłaty planistycznej, która to opłata ustalana jest na podstawie prawa materialnego, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 84 k.p.a. bądź art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy posiada uprawnienia do sporządzenia opinii co do wartości nieruchomości (operat szacunkowy) tylko w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, oraz, że wykorzystany w sprawie operat traci walor dowodu, przez to, że został sporządzony przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00 został wydany w innym stanie prawnym i faktycznym, – art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenia prawa nie skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 10 marca 2006 r. G. i B. G. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Stwierdzono w niej, iż trudno rozumieć zarzut skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji wydane zostało na niekorzyść skarżących, skoro wyrok ten uwzględnił ich skargę. Podniesiono także, iż dopuszczenie przez organy dowodu z opinii rzeczoznawcy przed wszczęciem postępowania administracyjnego stanowiło naruszenie przepisów postępowania i uniemożliwiło stronom przedstawienie nakładów na nieruchomość poniesionych w okresie od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia zbycia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, o których mowa w § 2 przywołanej regulacji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznając, iż mają one po części usprawiedliwione podstawy. Rozpoczynając od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodzić się trzeba z twierdzeniem skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekając w niniejszej sprawie nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy nie wykazał, iż naruszenia przepisów postępowania, które przywołał w zaskarżonym wyroku, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak jak wymaga tego ww. przepis. Zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że niezależnie od tego czy postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) czy też toczyłoby się na podstawie przepisów Kpa to – wobec w istocie zbliżonych, a nawet tożsamych wymagań tych aktów prawnych – wynik postępowania (wysokość opłaty planistycznej) byłby taki sam. Jeżeli tak to rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty przed wszczęciem stosownego postępowania administracyjnego. Ma rację co prawda sąd pierwszej instancji, że operat ten, stanowiąc opinię rzeczoznawcy majątkowego ma walor opinii biegłego i jako taki winien być przeprowadzony, jak inny dowód, w ramach danego postępowania w myśl wymagań art. 84 § 1 Kpa, to jednak nie sposób byłoby uznać, iż w każdym przypadku taki sposób przeprowadzenia dowodu decyduje o prawidłowości postępowania i w konsekwencji o bycie prawnym rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem opinia biegłego stanowi (stanowić może) o wszczęciu postępowania z urzędu, jak w niniejszej sprawie, jako że w zależności od jej treści Prezydent miasta może pobrać opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag łącznie z przedstawieniem kontropinii (kotroperatu szacunkowego). Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie strona miała takie możliwości nie można zaakceptować stanowiska sądu pierwszej instancji o dyskwalifikacji wyceny sporządzonej przez biegłego na użytek tej sprawy i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. To zaś oznacza, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznane zostały zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 36 ust. 3 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) treść art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczy w istocie innych przepisów. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać też należy zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji oceniał zaskarżone rozstrzygnięcie pod kątem jego zgodności z prawem (legalności), a nie celowości, czego zdaje się oczekiwać strona wnosząca skargę kasacyjną (pominięcie wpływu orzecznictwa sądowego na praktykę administracyjną). Wreszcie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy oraz procedur stosownie do wymagań Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydając wyrok z uzasadnieniem na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy, czyniąc tym samym zarzuty naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 i art. 151) nieuzasadnionymi. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.