II OSK 701/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. M. s P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 720/04 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od C. M. na rzecz Spółki z o.o. M. w P. kwotę 385 (słownie: trzysta osiemdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2005 r., po rozpatrzeniu skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2004 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową, garażami i parkingami na działkach Nr [...] [...] przy ul. B. w L. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarzuty zawarte w skardze C. M. nie zasługują na uwzględnienie, a przedstawiona na ich poparcie argumentacja jest błędna, jednakże Sąd niezwiązany zarzutami skargi uchylił zaskarżoną decyzję z innych przyczyn, które uwzględnił z urzędu. Jako przyczyny, które spowodowały uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji wskazano, iż zaskarżona decyzja obejmuje działki, które nie były objęte wnioskiem inwestora, a które miałyby zostać przeznaczone pod budowę pasa drogowego – ulicy B., dla której w dniu 6 grudnia 2000 r. wydano już pozwolenie na budowę. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy ma stanowić podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, to w sytuacji, kiedy na budowę drogi pozwolenie na budowę zostało już wydane – wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z budową tej drogi było bezprzedmiotowe. Jako drugą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazał niewyjaśnienie udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją wszystkich podmiotów, mających przymiot strony w tej sprawie z racji posiadania nieruchomości sąsiadujących z terenem przewidzianym pod budowę inwestycji zamierzonej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ II instancji uznał za stronę postępowania tylko inwestora i skarżącego. Nie podał natomiast powodów odmówienia praw strony innym osobom. Zaniechanie zapewnienia czynnego udziału w sprawie pozostałym podmiotom, mającym przymiot strony, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor – M. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także naruszenie prawa materialnego – art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 180, poz. 717 ze zm.). Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c polega – zdaniem skarżącego – na uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, mimo że w sprawie nie było do tego podstaw. Decyzje te nie były bowiem obarczone uchybieniami natury proceduralnej, które można byłoby zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji została doręczona wszystkim uczestnikom postępowania, co niejako konwalidowało uchybienie na etapie dokonywania uzgodnień, zaś odwołanie od tej decyzji wniósł tylko C. M., co oznacza, że pozostałe podmioty, mające przymiot strony w tej sprawie uznały, że decyzja ta nie narusza ich interesu prawnego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na przyjęciu, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Oznaczenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek przeznaczonych pod ciąg komunikacyjny, realizowany na podstawie już wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostaje w związku z wynikiem sprawy, jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji, na terenie który – zgodnie z wnioskiem inwestora nie obejmuje tych działek. Błędna wykładnia art. 51 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega, zdaniem skarżącego, na przyjęciu, że organ nie może orzekać ponad wniosek. Przepis art. 52 ust. 1 powyższej ustawy nie daje podstawy do takiego odczytywania tego przepisu. Przepis ten, w ocenie skarżącego – nie upoważnia do interpretowania wniosku zawężająco. Nie daje także podstaw do przyjęcia, że decyzja lokalizacyjna nie może być wydana w odniesieniu do gruntu już zainwestowanego tzn. takiego, na którym zrealizowana jest zabudowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą sprawy jest treść tej części decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej z częścią usługową, garażami, parkingiem i zjazdami przy ul. B. w L., w której – po oznaczeniu terenu inwestycji poprzez wskazanie numeru działek objętych granicami tego terenu – wyszczególniono działki wchodzące w skład pasa drogowego zaznaczając, że są to działki przewidziane pod realizację drogi "wg decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 grudnia 2000 r. znak [...]". Zdaniem Sądu pierwszej instancji niedopuszczalne było zamieszczenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zespołu mieszkaniowego – działek przeznaczonych pod budowę pasa drogowego, który nie był przedmiotem wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wobec zaś wydania już decyzji o pozwoleniu na budowę tego pasa drogi – objęcie tych działek decyzją o ustaleniu warunków zabudowy było bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu w sprawie "nie jest jasne jakie przesłanki stały się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wspomnianej drogi". Stanowisko Sądu w omawianej kwestii nie jest zasadne. Wynika wprawdzie z nie dość precyzyjnego zredagowania sentencji decyzji, jednakże zestawienie zakwestionowanego przez Sąd fragmentu decyzji z dalszą częścią ustaleń zawartych w tej decyzji (pkt 7.2.) wskazuje, że wbrew stanowisku Sądu – decyzja ta nie ustalała warunków zabudowy dla pasa drogowego, lecz w kwestionowanej części zawierała oznaczenia dotyczące rozwiązań komunikacyjnych już realizowanych. Zamieszczenie tych oznaczeń w decyzji o warunkach zabudowy jest zgodne z wymogami dotyczącymi sposobu zapisywania ustaleń tych decyzji określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Rozporządzenie to w § 2 pkt 6 stanowi, że w decyzji o warunkach zabudowy mają być zapisane m.in. ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej, a także określające dostęp do drogi publicznej. Takim właśnie ustaleniem było zamieszczenie w decyzji zapisu o realizowanym pasie drogowym na wymienionych działkach, co jednoznacznie potwierdza treść pktu 7.2. o następującym brzmieniu: "Komunikacja – drogi wewnętrzne istniejące i w trakcie realizacji". W punkcie tym powtórzono te numery działek, które zostały wymienione w zakwestionowanej przez Sąd części wstępnej decyzji. Wyszczególnienie tych działek w decyzji o warunkach zabudowy zespołu mieszkaniowego nie było więc rozstrzygnięciem o ustaleniu dla tych działek warunków zabudowy, lecz było realizacją wymogów wynikających z powołanego rozporządzenia. Uchybienia redakcyjne przy formułowaniu sentencji decyzji polegające na zamieszczeniu w części określającej przedmiot tej decyzji – oznaczeń dotyczących obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie mogą być jednak traktowane jako dające podstawę do uznania, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym – jako dające podstawę do uchylenia przez Sąd tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W okolicznościach sprawy niniejszej nie było także podstaw do uznania, że brak udziału w postępowaniu odwoławczym właścicieli pozostałych nieruchomości (poza C. M.) graniczących z terenem planowanej budowy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt wynika, że wszystkie osoby, mające przymiot strony w sprawie, brały udział w postępowaniu przed I instancją, doręczono im decyzję organu I instancji, żadna z nich (poza C. M.) decyzji tej nie kwestionowała. Osobom tym doręczona została także decyzja organu odwoławczego. Tej decyzji także żadna z tych osób nie kwestionowała. Uznanie zatem, że nieuczestniczenie tych osób w postępowaniu odwoławczym miało istotny wpływ na wynik sprawy nie jest zasadne i także nie mogło uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 i 203 pkt 2 powyższej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.