II SA/Lu 720/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski -sprawozdawca, Protokolant Referent stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi C.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...]; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C.M. kwotę 500 /pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta na wniosek Spółki z o.o. [...] ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...], [...] [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zgodnie z którymi miałyby one zostać przeznaczone pod budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową i garażami, parkingami i zjazdami na działki oraz budowę drogi [...] – według decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. znak: [...].Odwołanie od decyzji złożył C.M. właściciel sąsiednich nieruchomości nr [...] i [...] podnosząc, iż dla omawianej inwestycji zostały już ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...]. Adresatem decyzji również była ta sama spółka. Wówczas do terenu lokalizacji włączono także działki położone przy północnej granicy wnioskowanego obszaru w tym także stanowiące jego własność. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany całego zamierzenia inwestycyjnego i wydał cząstkowe pozwolenie na budowę odmawiając mu przymiotu strony. W ocenie odwołującego się w świetle art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po wydanym pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest możliwe wydawanie jakichkolwiek innych decyzji o warunkach zabudowy. Jego zdaniem obecna decyzja jest zatem decyzją nieważną. Za taka oceną przemawia również to, że wbrew wymaganiom ładu przestrzennego generuje ona enklawy osiedlowe do których nie ma prawnie zagwarantowanego dojazdu, jak ma to miejsce w jego przypadku. Rozpatrujące odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzje utrzymało w mocy. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] r. teren obejmujący działki inwestorskie był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne III i IV kondygnacji, a więc był objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. O możliwości realizacji inwestycji przekonuje projekt decyzji, którego opracowanie powierzono uprawnionemu architektowi. Decyzja zawiera ustalenia i warunki nakazane przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, iż wskazane w odwołaniu decyzje obejmowały różne obszary, co wynika z porównania numerów działek. Obszar jaki wskazała spółka w swoim wniosku był natomiast przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak : [...], jednakże jej adresatem było [...]. Według organu odwoławczego zmiany w obrębie własności nieruchomości pozwalają dla tego samego terenu wydać więcej niż jedną decyzję ustalającą warunki zabudowy, tym bardziej, iż decyzja z dnia [...] r. utraciła moc obowiązującą, gdyż była ważna tylko do 31 grudnia 2002 r. Nie można w tej sytuacji mówić o konieczności wygaszenia tej decyzji, gdy kolejną decyzją z roku 2002 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla innego podmiotu, poza objętym pozwoleniem na budowę. W dacie wydania decyzji z dnia [...] r. nie funkcjonowała już w obrocie prawnym uprzednia decyzja wydana dla [...]., a więc nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art.156 § 1 pkt 3 kpa. Nie odpowiada prawdzie zarzut, iż realizacja inwestycji spowoduje powstanie enklawy rolniczej, gdyż do działek odwołującego się jest przewidziany dojazd od ulicy [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C.M. ponownie podniósł zarzut niezbyt wnikliwego i starannego rozważenia relacji pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzją z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i cząstkowym pozwoleniu na budowę. Wskazał, iż ustalenia organu odwoławczego w kwestii ważności decyzji z dnia [...] r. i sugerowanej drogi dojazdowej do jego nieruchomości nie odpowiadają rzeczywistości. Wezwał Kolegium do zmiany własnej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o pozwoleniu na budowę nie zawierają regulacji świadczących o nakazowym ich charakterze i zmuszające podmioty do których zostały skierowane do ich realizacji. Oznacza to więc, iż inwestorowi pozostawiono swobodę co do tego, czy będzie realizował orzeczoną decyzjami inwestycję. Jako zgodne z przepisami prawa budowlanego uznać należy wydanie pozwolenia na budowę jedynie co do części inwestycji, w tym zakresie, w jakim inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy w stosunku do terenu nieobjętego pozwoleniem na budowę, ale opisanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Kolegium podało, iż tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na podjęcie robót budowlanych. Zatwierdzenie projektu budowlanego sprowadza się do ustalenia zgodności projektu zagospodarowania określonej działki lub terenu stosownie do art. 35 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednak z przyczyn zupełnie innych niż wskazane w skardze. Te bowiem nie zasługują na uwzględnienie, a przedstawiona na ich poparcie argumentacja jest błędna. Założenie prezentowane w skardze o konieczności wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w związku z decyzją z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a w konsekwencji braku podstaw do wydawania kolejnej decyzji w warunkach zabudowy jest w okolicznościach faktycznych sprawy nie do przyjęcia. Na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zmianami) nie budziło zastrzeżeń stanowisko, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była pierwszym elementem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, gdy prawo budowlane tak stanowiło. Decyzję można było wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając jej odpis pozostałym wnioskodawcom i właścicielom lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 46 ust. 1), nie rodziła ona praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. 2). Warunki w niej ustalone były jednak wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 47). W żadnym jednak razie nie prowadziło to do wniosków jakie wyciągnął skarżący. Istotnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 marca 2000 r. wydana na wniosek spółki z o.o. [...] wskazywała jako teren inwestycji także działki nr [...] i [...] stanowiące własność skarżącego. Bezspornym jest jednak, iż decyzja Prezydenta Miasta z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powyższe działki pomija. Żadnego znaczenia nie ma w takim przypadku, iż omawiane działki zostały ujęte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jak już wskazano, decyzja ta stanowiła jedynie potwierdzenie możliwości inwestowania zgodnie z wnioskiem inwestora. Do niego należało też ostateczne wskazanie granic inwestycji. Trafnie wskazał przy tym organ odwoławczy, iż zatwierdzenie projektu budowlanego nie jest jednoznaczne z udzieleniem pozwolenia na budowę co sugeruje skarżący. Projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi stanowi jedynie załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami). Natomiast tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest podstawą rozpoczęcia robót budowlanyc (art. 28 prawa budowlanego). W konsekwencji przyjąć należało, iż w stosunku do terenu nie objętego pozwoleniem na budowę nie było przeszkód do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla kolejnych inwestorów. Wobec upływu terminu ważności na jaki została wydana decyzja ponowny wniosek w tej sprawie mogła złożyć także spółka z o.o. [...] (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Po 873/97 ONSA 1998/4/141). Podkreślić należy, iż wbrew zapatrywaniu skarżącego nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. Pomijając już fakt, iż część działek opisanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była objęta pozwoleniem na budowę, to podkreślić należy, iż stosownie do art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wygaśnięcie decyzji dopuszczalne jest wówczas, gdy inny wnioskodawca otrzymał pozwolenie na budowę lub wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w sprawie, co zarzut skargi czyni niezasadnym. Dla stwierdzenia, iż upłynął termin ważności decyzji nie ma natomiast potrzeby wydawania orzeczenia w trybie art. 162 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja jest jednak wadliwa z innych przyczyn, które sąd uprawniony jest uwzględnić nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270). Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami), który ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 64 ust 1 tej ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Oznacza to, iż organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i nie może orzekać w zakresie przekraczającym jego treść, jakkolwiek obowiązany jest maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt II SA 24/99). Akta sprawy dowodzą, iż zaskarżona decyzja obejmuje działki, które w ogóle nie były przedmiotem wniosku, a które miałyby zostać przeznaczone pod budowę pasa drogowego – ulicy [...], dla której wydane jest pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Skoro jednak decyzja o warunkach zabudowy ma stanowić podstawę ubiegania się o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane) to w sytuacji, gdy wydane jest już pozwolenie na budowę, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Nie jest też jasne jakie przesłanki stały się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wspomnianej drogi. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż na potrzeby lokalizacji niektórych inwestycji publicznych na obszarach na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydaje się odpowiednio decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Kryterium rozróżnienia konieczności wydania jednej z nich opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Jeśli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycja celu publicznego wówczas wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Jeśli zatem budowę drogi uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zmianami) brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższego zagadnienia nie wyjaśniają dostatecznie stwierdzenia zawarte w decyzjach organów I i II instancji, iż omawiana droga jest drogą wewnętrzną. Teza ta nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy. W sprawie nie wyjaśniono także udziału stron w postępowaniu. Ich ustalenie następuje na podstawie art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania pozycji strony jest wykazanie interesu prawnego lub obowiązku , którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Stroną będzie zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia warunków zabudowy, a także osoby, uprawnione do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt ONSA 2001/4 stwierdzono, iż stroną może być, o ile wykaże swój interes prawny nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej. Wykazanie interesu prawnego polega na wskazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na korzystanie z własnej nieruchomości (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 6/96 ONSA 1997/3/107, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 1056/99 LEX 78932). W postępowaniu przed organem I instancji udział brali współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości. Kolegium rozpatrujące odwołanie uznało jednak, iż stroną posterowani są tylko skarżący oraz wnioskodawca. Jeśli odmówiono praw strony innym osobom należało podać tego powody. Podnieść również należy, iż uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania oznacza, iż bierze ona udział nie tylko w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ale także w postępowaniach uzgadniających (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału także w tych postępowaniach stanowi naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.