II SA/Ka 188/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał P. K. likwidację energetycznego przyłącza ziemnego, ze słupa napowietrznej linii energetycznej usytuowanego na działce W. K. zasilającego budynek mieszkalny na parceli nr [...] przy ul. [...] w Z. jako wykonanego w [...]r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania P. K. decyzją z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Jednakże wskutek skargi W. K. wyrokiem z dnia [...] r. sygn.akt II SA/Ka 1552/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując na przedwczesność umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Sąd wyraził pogląd, iż roboty budowlane, polegające na wykonaniu przyłącza elektrycznego do budynku nie podlegają nakazowi rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego, lecz stanowią przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zatem z mocy art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru po stwierdzeniu samowoli zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Następnie Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję PINB z dnia [...]r. i przekazał sprawę organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania w zakresie zbadania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał P. K. przedłożenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanego energetycznego przyłącza – w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołując się na wynik oględzin z dnia [...]r. oraz pomiar geodezyjny, wskazał że na terenie działki W.K. wykonano jedynie zejścia kabla energetycznego ze słupa pod ziemią w kierunku pobocza ul. S. zaś kabel ułożony jest w odległości od 0,31 do 0,33 m od granicy z tą działką. Roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem przedstawiciela Rejonu Energetycznego P. na podstawie opracowanego i uzgodnionego przez ten zakład projektu skróconego dokumentacji zasilania budynku mieszkalnego i protokolarnie odebrane w dniu [...]r. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja jest siecią techniczną i nie podlega kryteriom z art. 12 ust. 6 rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja nie narusza też uzasadnionych interesów osób trzecich, określonych w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, norma branżowa PN-76/E-05125 reguluje odległości układania kabli w ziemi w stosunku do innych kabli i urządzeń. Jednakże nie reguluje ich położenia w stosunku do granicy działki, zaś w czasie ułożenia spornego kabla, działka W.K. stanowiła otwarty teren. Stąd też organ nadzoru budowlanego uznał, iż sprawa naruszenia własności nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego przyłącza i podlega rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego. Zatem zachodziła podstawa do wydania nakazu w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji W. K. wniósł o nakazanie usunięcia nielegalnie ułożonego kabla na jego działce z powodu ograniczenia jego prawa do dysponowania własnością. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylono decyzję organu I instancji oraz orzeczono o odmowie wydania decyzji nakazującej usunięcie ułożonego kabla, stanowiącego przyłącze budynku mieszkalnego w Z. przy ul. [...]. Powołując się na uzupełnione w trybie art. 136 kpa dokumenty w postaci projektu powykonawczego zasilania budynku mieszkalnego, pozytywnie zaopiniowanego przez jednostki odpowiedzialne za infrastrukturę, protokół odbioru linii kablowej z dnia [...]r. i oświadczenie wykonawcy o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami, polskimi normami i sztuką budowlaną, organ odwoławczy uznał, iż nie ma przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż brak podstaw do nakazania przedłożenia pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia własności, organ II instancji podał, iż sprawa nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a przy braku przesłanek do nakazania usunięcia kabla, należało odmówić żądaniu odwołującego się. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K. ponowił dotychczasową argumentację co do naruszenia jego własności przy realizacji bez jego zgody spornego przyłącza. Podniósł nadto, iż sam słup energetyczny bezprawnie zrealizowano na jego działce, zaś został pominięty jako strona na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego inwestora, który wówczas przedłożył nieprawdziwą mapkę geodezyjną co do usytuowania tego słupa, gdyż w przeciwnym razie nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nakaz rozpoznania sprawy samowolnej budowy spornego przyłącza energetycznego w tym trybie wynikał zaś z wiążących wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Ka 1552/99. Na podstawie powołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części, 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji). Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obydwu instancji nie mieszczą się w powyższych rodzajach decyzji. Nałożenie przez organ I instancji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest bezpodstawne. Obowiązek taki nakłada decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie pozwolenia na budowę w przypadkach, wymienionych w art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast w razie zaistnienia przesłanek z art. 55 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego inwestor obowiązany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie z mocy prawa (wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji). Oznacza to brak podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Orzeczenie tego rodzaju nie mieści się zatem w pojęciu czynności z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Aczkolwiek zasadnie organ odwoławczy dostrzegł wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji, jednak wydana decyzja kasacyjna z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, również nie odpowiada żadnej z decyzji, wymienionej w powołanym przepisie ustawy z 1994 r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zaś zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i rozszerzać jej zakresu (vide: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 586). Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja, mocą której uchylono decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz orzeczono o odmowie wydania decyzji nakazującej usunięcia kabla energetycznego, zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organów obydwu instancji, iż kwestia naruszenia własności poprzez częściowe usytuowanie przyłącza na nieruchomości skarżącego, nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej przed organami nadzoru budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że jeśli dochodzi do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., zbędne jest wykazywanie prawa do dysponowania nieruchomością, bowiem przepis art. 42 ust. 3 tego Prawa nie przewiduje takiego obowiązku (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1997 r. sygn.akt IV SA 1446/95, nie publ.). Podobnie, w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn.akt IV SA 523/01 (ONSA 2004/2/54), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Jednakże zauważyć przyjdzie, iż Prawo budowlane z 1994 r. posługuje się pojęciem dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11). Inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę, bądź dokonujący zgłoszenia robót budowlanych, musi legitymować się tytułem do nieruchomości. Wydaje się nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa przyjęcie zasady, iż obowiązku takiego nie ma sprawca samowoli budowlanej, gdyż właścicielowi przysługuje ochrona w drodze powództwa cywilnego. Ustawodawca dostrzegł już ten problem, nowelizując przepis art. 48 Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Możliwość legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2-5 i art. 49 b ust. 2-6 Prawa budowlanego w stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. uzależniona jest m.in. od złożenia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Aczkolwiek analogicznego zapisu nie zawarto wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który dotyczy innych przypadków samowolnego wykonywania robót budowlanych, to zdaniem składu orzekającego, nie świadczy to o zamiarze zróżnicowania sytuacji inwestorów, naruszających wymogi Prawa budowlanego. Można bowiem postawić tezę, iż nie było potrzeby nowelizacji tego przepisu, bowiem pod pojęciem "czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem", należy rozumieć także oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako niezbędnego dokumentu w legalnie prowadzonym procesie budowlanym, zgodnie z wymogami ustawy i przepisów wykonawczych. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, iż w ramach niniejszego postępowania brak było podstaw do oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, dla potrzeb którego zrealizowano sporne przyłącze, jak też rozstrzygnięcia sprawy legalności budowy słupa energetycznego na działce, której właścicielem jest aktualnie skarżący. Kwestie te nie były bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami nałożyć na inwestora odpowiedni obowiązek w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem m.in. przez złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane – po uprzednim stwierdzeniu wykonania robót zgodnie z innymi wymogami Prawa budowlanego i sztuką budowlaną. Należy również uwzględnić zmianę stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), co do zakresu obowiązków i rodzaju rozstrzygnięć (art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego). SW