II SA/Po 665/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi P. i H.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 04 czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzupełnienia postanowienia w sprawie przedłożenia ekspertyzy technicznej; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga II SA/Po 665/04 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18.11.2002 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w sprawie, której przedmiotem jest zbadanie prawidłowości przebudowy mieszkań w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., wykonywanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19.04.1994 r. udzielającej inwestorowi spółce "A" sp. z o.o. w P. pozwolenia na przebudowę mieszkań poprzez urządzenie łazienek, budowę nowych trzonów kominowych i wymianę stropów w rejonie nowych kominów, oraz w związku ze stwierdzeniem odstępstw istotnych od warunków tego pozwolenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na wskazanego powyżej inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej: - dopuszczalność pozostawienia nie wymienionych na masywne stropów drewnianych pomiędzy kuchniami mieszkań nr [...] i nr [...] oraz pomiędzy kuchniami mieszkań nr [...] i nr [...] wraz z wykonaniem niezbędnych odkrywek i badań mykologicznych - prawidłowość wykonania łazienek powstałych w wyniku przebudowy pokojów od podwórza w mieszkaniach nr [...] i nr [...] z uwzględnieniem nośności elementów konstrukcyjnych, rozwiązań instalacji wodno-kanalizacyjnej i wentylacji - nośność i stan techniczny nadproży i ścian wraz z fundamentami, na których oparte są nowowykonane stropy masywne, z uwzględnieniem podłoża gruntowego - prawidłowość wykonania grup kominowych: II w pionie mieszkań nr [...] do nr [...] , V i VI w pionie mieszkań nr [...] do nr [...] , wbudowanych w zachodnią ścianę nośną oficyny - dopuszczalność pocienienia wyżej wymienionej ściany, związanego z wykonaniem tych grup kominowych i prawidłowość oparcia na tej ścianie nowowykonanych stropów masywnych oraz zawierającej dokładne wskazanie rodzaju, zakresu i sposobu przeprowadzenia robót koniecznych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał na wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Na etapie projektowania nie zlokalizowano precyzyjnie belek stropowych nad trzecim piętrem, które miały podlegać ewentualnym przeróbkom w razie kolizji z projektowanymi trzonami kominowymi, nie dokonano odkrywek stropu. Poza zakresem robót budowlanych dozwolonych wyżej wskazanym pozwoleniem z 19.04.1994 r. inwestor wykonał remont instalacji elektrycznej, izolację pionową fundamentów, szereg robót konserwacyjnych, jak malowanie, uzupełnianie i wymiana tynków i podłóg, odgrzybianie, osuszenie murów piwnicznych. Jakość tych robót nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń organu. Ponadto poza zakresem robót dozwolonych przedmiotowym pozwoleniem inwestor wykonał samowolną przebudowę stropu pomiędzy pokojami balkonowymi w mieszkaniach nr [...] i nr [...], co jednak zostało już uregulowane ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę tego stropu. Remont nadproży okien i drzwi budynku oraz wykonanie schodów żelbetowych na parterze klatki schodowej również nie wykazuje wad i nie budzi zastrzeżeń, za wyjątkiem nadproży, na których opierają się belki nowych stropów. Konieczne jest określenie możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem łazienek powstałych w wyniku przebudowy pokojów od podwórza w mieszkaniach nr [...] i [...], tj. wykonanych z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Odległość łazienek od pionu kanalizacyjnego oraz wykazanie na inwentaryzacji powykonawczej tylko trzech przewodów kominowych obsługujących cztery kondygnacje, w tym dwie z piecami uzasadnia potrzebę wykonania ekspertyzy. To samo odnosi się do kolejnego odstępstwa od pozwolenia na budowę polegającego na rezygnacji z wykonania kominów w pionach D i E i umieszczenie trzonów kominowych w ścianie konstrukcyjnej, skutkiem czego ściana ta została pocieniona i oparto na niej belki stropowe. W ramach robót objętych pozwoleniem na budowę uzasadnione wątpliwości budzi dopuszczalność pozostawienia nie wymienionych na masywne stropów drewnianych pomiędzy przebudowywanymi kuchniami mieszkań nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...], z których wydzielono łazienki. Decyzją z 17.04.2002 r. WINB nakazał wymianę stropu pomiędzy analogicznymi kuchniami mieszkań nr [...] i [...] na skutek stwierdzenia uszkodzeń biologicznych. Jakość pozostałych robót wykonanych przez inwestora w ramach pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości organu. Postanowieniem z dnia 29.03.2004 r., na skutek wniosku P.G. i H.G. z dnia 05.12.2002 r. o uzupełnienie postanowienia, po dwukrotnym ponownym jego rozpoznaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 111 kpa uzupełnił swoje postanowienie z dnia 18.11.2002 r. nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej: - dopuszczalność pozostawienia nie wymienionego na masywny stropu drewnianego pomiędzy kuchniami mieszkań nr [...] i nr [...] wraz z wykonaniem niezbędnych odkrywek i badań mykologicznych tego stropu - dopuszczalność pozostawienia nie wymienionego na masywny stropu drewnianego pomiędzy kuchniami mieszkań nr [...] i nr [...] wraz z wykonaniem badań mykologicznych tego stropu - prawidłowość wykonania stropu ceramicznego między mieszkaniami nr [...] i nr [...] w pionie łazienek powstałych w wyniku przebudowy kuchni w tych mieszkaniach, ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn wystąpienia rys na suficie łazienki mieszkania nr [...] i pęknięć okładzin w miejscu zbiegu ścian i podłogi łazienki mieszkania nr [...] oraz zawierającej dokładne wskazanie rodzaju, zakresu i sposobu przeprowadzenia robót koniecznych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, nadto organ odmówił dalszego uzupełnienia postanowienia z dnia 18.11.2002 r. W uzasadnieniu organ przywołał argumentację z uzasadnienia postanowienia z dnia 18.11.2002 r. Ponadto organ wskazał na nowe wątpliwości na tle ujawnionych podczas kontroli w dniu 08.07.2003 r. rys w stropie między łazienkami mieszkań nr [...] i [...]. Pozostałe żądania P. G. i H.G. zmierzają do objęcia ekspertyzą elementów budynku, które nie podlegały przebudowie na podstawie przedmiotowego pozwolenia z dnia 19.04.1994 r., ani nie zostały objęte robotami stanowiącymi odstępstwo od tego pozwolenia na budowę. Żądania te dotyczą oceny stanu technicznego budynku, a nie prawidłowości robót wykonanych w związku z przebudową. Obowiązki związane z utrzymaniem właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego spoczywają na właścicielach lub zarządcach obiektu i nie mogą obciążać inwestora jakichkolwiek robót wykonanych na tym obiekcie. Uzupełniając argumentację odnoszącą się do wątpliwości co do dopuszczalność pozostawienia nie wymienionych na masywne stropów drewnianych pomiędzy przebudowywanymi kuchniami mieszkań nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] , z których wydzielono łazienki, organ oprócz powołania się na decyzję WINB z dnia 17.04.2002 r. i zawartą w niej opinię o obowiązku inwestora ewentualnej weryfikacji założeń projektowych w razie stwierdzenia uszkodzeń biologicznych elementów stropów, podniósł także, iż w dokumentacji budowy inwestor nie zawarł żadnego śladu dokonania aktu poznawczego co do stanu pozostałych stropów kuchennych, brak w tym zakresie nawet wzmianki w dzienniku budowy. Obowiązek przedłożenia ekspertyz nałożony został na spółkę "A" sp. z o.o. jako na inwestora robót wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę i w sposób budzący wątpliwości co do technicznej poprawności. Organ stwierdził także, iż w przedmiotowym postanowieniu daje wyraz dokonania oceny całości robót wykonanych podczas przebudowy budynku przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 04.06.2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia spółki "A" sp. z o.o. oraz H.G., uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29.03.2004 r. oraz z dnia 18.11.2002 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem zaskarżenia może być całość załatwienia sprawy, a więc rozstrzygnięcie uzupełniające i rozstrzygnięcie uzupełniane łącznie. W postanowieniu z dnia 18.11.2002 r. nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej odnośnie dopuszczalność pozostawienia nie wymienionych na masywne stropów drewnianych pomiędzy przebudowywanymi kuchniami mieszkań nr [...] i nr [...], wraz z wykonaniem niezbędnych odkrywek i badań mykologicznych. Jako uzasadnienie tego obowiązku przyjęto pogląd wyrażony w decyzji WINB z dnia 17.04.2002 r. o obowiązku inwestora ewentualnej weryfikacji założeń projektowych w razie stwierdzenia uszkodzeń biologicznych elementów stropów. Nie zostało jednak wykazane, że stwierdzono występowanie takich uszkodzeń, a to podważa zasadność nałożonego obowiązku. W tej sytuacji należało uchylić całe postanowienie z dnia 18.11.2002 r., bowiem wydanie decyzji merytorycznej pozbawiłoby strony możliwości ubiegania się o uzupełnienie rozstrzygnięcia. Ponieważ w sprawie uchylone zostaje postanowienie uzupełniane, tym samym racje bytu traci postanowienie uzupełniające. Od powyższego postanowienia skargę złożyły P.G. i H.G., domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów art. 138 § 2, art. 107 § 3, art. 126, art. 111, art. 10 § 1 kpa oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżące podniosły, iż postanowienie z dnia 18.11.2002 r. stało się ostateczne i prawomocne, wniesione przez strony zażalenia dotyczyły wyłącznie postanowienia z dnia 29.03.2004 r., zaskarżone skargą postanowienie wydane zostało na niekorzyść strony składającej zażalenie. Ponadto organ odwoławczy zakwestionował zasadność wykonania tylko jednej z kilku nakazanych ekspertyz technicznych, nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności, nie wskazał, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, brak było więc podstaw do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżące podkreśliły, iż przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter quasi dowodowy, służy do zebrania materiału dowodowego, przesłanką jego zastosowania jest istnienie uzasadnionych wątpliwości, wystarczające jest więc zgromadzenie faktów, których istnienie przy logicznym wnioskowaniu implikuje powstanie uzasadnionych wątpliwości, zaś dotychczasowe postępowanie administracyjne wykazało niedbałość inwestora przy wykonywaniu robót budowlanych, jeden ze stropów był w złym stanie technicznym, zaś stan pozostałych nie został przez inwestora sprawdzony. W skardze zarzucono także, iż organ II instancji nie ustosunkował się do kwestii podniesionych w zażaleniu z dnia 21.04.2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie całość wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, tj. postanowienie z dnia 18.11.2002 r. wraz z uzupełniającym je postanowieniem z dnia 29.03.2004 r. Rozstrzygnięcie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia wydane w trybie art. 111 § 1 kpa nie ma charakteru samoistnego i nie może być samodzielnie przedmiotem zaskarżenia. Niedopuszczalnym jest więc środek odwoławczy wniesiony wyłącznie od rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia. Termin do wniesienia środka zaskarżenia od całości załatwienia sprawy rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie odpowiedzi w przedmiocie uzupełnienia. Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 111 kpa i jest podzielane przez doktrynę i orzecznictwo (np. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck; wyrok NSA z dn. 22.11.2000 r. sygn. II SA/Gd 1783/98). Zarzuty skargi odnoszące się do kwestii przedmiotu zaskarżenia są więc nietrafne. Podobnie nietrafny jest zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 139 kpa, bowiem wydając rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 kpa organ II instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, wobec czego do takiego rozstrzygnięcia nie odnosi się zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (np. wyrok SN z dn. 06.04.2000 r. sygn. III RN 161/99, wyrok NSA z dn. 26.03.1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97). Skarżące nie mają również racji zarzucając, iż w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkowano się do kwestii zawartych w zażaleniu z dnia 21.04.2004 r. Wydając rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 kpa organ nie orzeka o meritum sprawy i może się ograniczyć tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Za trafny należy natomiast uznać zarzut skargi o naruszeniu przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa. Zasadą postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, rozstrzygnięcie kasacyjne jest wyjątkiem. Organ odwoławczy uprawniony jest do ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie może wyłącznie ograniczyć się do kontroli poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji. Uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nie wykazano istnienia uszkodzeń biologicznych stropu pomiędzy kuchniami mieszkań nr [...] i nr [...] oraz, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego pozbawiłoby strony możliwości żądania uzupełnienia. Ostatni z przytoczonych argumentów jest niezrozumiały w świetle przepisu art. 111 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa. Podkreślić należy, iż oceny czy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych i stanu technicznego wskazanego wyżej stropu w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji może dokonać samodzielnie, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające w ramach uprawnień z art. 136 kpa, ocena ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z takich względów stanowi naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dwukrotnie już uchylał – z naruszeniem art. 111 kpa – postanowienia uzupełniające postanowienie z dnia 18.11.2002 r. i przekazywał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, uzasadniając swoje rozstrzygnięcia lakonicznie, nie wskazanie więc w zaskarżonym postanowieniu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uznać należy za naruszenia przepisu art. 138 § 2 zdanie drugie kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił i nie rozważył także czy zażalenie z dnia 21.04.2002 r. wniesione zostało wyłącznie przez H.G., czy również przez P.G., która wprawdzie go nie podpisała, ale została wymieniona w jego treści jako żaląca się, jak również czy wspomniane zażalenie oraz zażalenie spółki "A" sp. z o.o., wniesione zostały na całość załatwienia sprawy, czy tylko na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia z dnia 29.03.2004 r., tj. czy są one dopuszczalne. Wyjaśnienia i rozważenia wymaga także prawidłowość reprezentacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. przez zarząd w osobie prawnej spółce "A" sp. z o.o. w P. w związku z treścią art. 20 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali i w związku z faktem, iż zarząd ten powołany został – jak wynika z akt – uchwałą Wspólnoty nr [...] z dnia 21.03.1995 r. nie mającą formy aktu notarialnego. Ponadto organ winien wyjaśnić w jakim zakresie H. i P.G. mają w prowadzonym postępowaniu administracyjnym status strony z art. 28 kpa. Rozważając tę kwestię organ powinien mieć na uwadze, iż wyżej wymienionym osobom przysługuje prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., natomiast części budynku i urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną, która zarządzana jest przez wspólnotę mieszkaniową. Przy ocenie tych okoliczności uwzględnić należy regulacje zawarte w ustawie z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali określające zakres uprawnień właścicieli wyodrębnionych lokali do tworzących wspólnotę samodzielnego działania oraz zakres kompetencji samej wspólnoty mieszkaniowej, sposób zarządu nieruchomością wspólną. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności, które mogą istotnie wpłynąć na ocenę dopuszczalności wniesionych zażaleń, stanowi naruszenie obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z art. 7 kpa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 138 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżoną postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ wyjaśnić okoliczności wskazane powyżej i stosownie do poczynionych ustaleń zastosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie zażaleniowe. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z 2002 r.). Z uwagi na treść zaskarżonego postanowienia, które nie ma cechy wykonalności nie zastosowano przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga