II OSK 478/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie NSA Janina Kosowska, Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PTK – C. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1852/02 w sprawie ze skargi K. i S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. zasądza od K. i S. S. na rzecz PTK – C. Sp. z o.o. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla PTK "C." Spółki z o.o. z siedzibą w W. stacji bazowej telefonii komórkowej systemu GSM 900 na kratowej wieży antenowej o wysokości 50 m, łącznie z instalacją trzech anten nadawczo-odbiorczych oraz jednej anteny radiolinii wraz z kontenerem technicznym. Inwestycja ta miała być wykonana w miejscowości K., gm. C., przy ul. [...], na działce oznaczonej nr [...] dzierżawionej od J. i M. N. Od decyzji tej wniesione zostały dwa odwołania. Jedno z nich pochodziło od zamieszkałych w K. K. S. i S. S. Drugie odwołanie zostało podpisane przez grupę 95 osób podających się za mieszkańców miejscowości K. a także członków Rady Sołeckiej w tej miejscowości. Odwołujący się nie wyrażali zgody na lokalizację stacji telefonii komórkowej. Podnosili, że w ich miejscowości istnieje już jeden maszt przekaźnikowy a budowa drugiego naruszy ich uzasadnione interesy. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając zarzuty z odwołania za nieuzasadnione. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i S. S. Podtrzymali w niej własne argumenty z odwołania i zarzucili ponadto, że Starosta Poznański wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w oparciu o decyzję Wójta Gminy C., która utraciła ważność w dniu 31 grudnia 2001 r. W związku z tym wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który po reformie sądownictwa administracyjnego stał się właściwy do rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 2 lutego 205 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących 265 zł kosztów postępowania. W motywach wyroku Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, jednakże nie z powodów podniesionych w jej zarzutach. Przyczyną stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie przepisów proceduralnych, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż Wojewoda Wielkopolski wydał tę decyzję na skutek odwołań K. i S. S., Rady Sołeckiej i mieszkańców wsi K. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna zbiorczego pojęcia "mieszkańcy wsi" jako podmiotu postępowania, bez wymieniania ich z imienia i nazwiska. Żadnej z osób podpisanych pod zbiorowym odwołaniem nie doręczono decyzji organu odwoławczego i nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia interesu prawnego odwołujących się. Sąd stwierdził też, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę utrwalonego poglądu, że rada sołecka nie jest organem jednostki pomocniczej gminy uprawnionym do samodzielnego działania, nie reprezentuje sołectwa na zewnątrz i nie podejmuje uchwał o skorzystaniu ze środków prawnych przysługujących sołectwu jako ewentualnej stronie postępowania administracyjnego. Odwołanie mógł wnieść sołtys wsi K. po przedłożeniu uchwały zebrania wiejskiego upoważniającego go do wniesienia odwołania a brak takiego odwołania winien skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy K.p.a., w szczególności art. 6-9, 28, 29, 138 § 1 pkt 3 i art. 140 w zw. z art. 109 § 1 i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził jej nieważność. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez PTK "C." Sp. z o.o. w W. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewskazanie, która z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. a także art. 2 Konstytucji RP przez pominięcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części i naruszenie w konsekwencji zasady stabilności decyzji administracyjnych. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz od małż. S. kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Powołany w wyroku Sądu I instancji jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności przepis art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał zauważone nieprawidłowości w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz związane z tym naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie jednak podnosi skarga kasacyjna, że w zaskarżonym wyroku nie została wskazana podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga bowiem wskazania przynajmniej jednej z siedmiu podstaw nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innym przepisie. Uchybienie to uniemożliwia kontrolę prawidłowości przyjętej podstawy stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł szereg nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym związanych z udziałem osób wymienionych jako "mieszkańcy wsi K." i rada sołecka tej wsi. Wszystkie te osoby podpisały imieniem i nazwiskiem odwołanie i nie było żadnych formalnych przeszkód, by uznać je za strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Trafne jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż organy nie wyjaśniły, czy osobom tym rzeczywiście przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, to jest czy postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku a nadto nie doręczyły im decyzji organu odwoławczego. Te oczywiste uchybienia nie wpływają jednak na ważność zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego po upływie ustawowego terminu stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji odwoławczej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem prowadzi do weryfikacji decyzji ostatecznej korzystającej z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., ONSA 1982, nr 1, poz. 52). W rozpoznawanej sprawie organ II instancji działał jednak na skutek terminowego wniesienia odwołania od decyzji I instancji przez K. i S. S., których przymiotu strony postępowania nikt nie zakwestionował. Wniesienie odwołania przez uprawnione podmioty dawało podstawę organowi odwoławczemu do rozpoznania sprawy. Uchybienia związane z rozpoznaniem również odwołania pozostałych, wskazanych w odwołaniu mieszkańców wsi K., w razie wykazania, że były na tyle rażące, że mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pozwalały – jak to trafnie podniosła skarga kasacyjna – na stwierdzenie nieważności tej decyzji w części. W orzecznictwie NSA utrwalony był pogląd (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 23 lutego 1998 r. OPS 6/97, publ. ONSA 1998, nr 2, poz. 40) o dopuszczalności stwierdzenia nieważności tylko części decyzji administracyjnej. Zastosowany przez WSA przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. możliwość taką dopuszcza wprost. Należy więc uznać, iż stwierdzenie nieważności całej decyzji organu odwoławczego nastąpiło z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd nie odniósł się też do podniesionych w skardze zarzutów. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.