II OZ 155/05

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2004 r., III SA/Wr 742/04, o odmowie wstrzymania wykonania uchwały nr XIX/115/2004 Rady Powiatu T. z dnia 8 września 2004 r. wydanej w przedmiocie przyłączenia Centrum Rehabilitacyjno-Ortopedycznego W. Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w T. przy ul. L. 1 do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala im. Ś.J.Ś. przy ul. P. 53/55, postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu. Skargą z dnia 10 listopada 2004 r. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu /zwanego dalej WSA/, uchwałę nr XIX/115/2004 Rady Powiatu T. z dnia 8 września 2004 r. Uchwała ta została podjęta w przedmiocie przyłączenia Centrum Rehabilitacyjno-Ortopedycznego W. Szpitala dla Dzieci i Młodzieży w T. przy ul. L. 1 do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala im. Ś.J.Ś. w T. przy ul. P. 53/55. Wojewoda w swej skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, uzasadniając go możliwością powstania trudnych do odwrócenia skutków prawnych uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 grudnia 2004 r., III SA/Wr 742/04, zadecydował o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż strona skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu. Nie wykazano, w jaki sposób wykonanie uchwały spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania w ten sposób trudnych do odwrócenia skutków. Według Sądu treść zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki pozwalające wstrzymać jej wykonanie, określone w art. 61 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Na wyżej wskazane postanowienie Wojewoda złożył zażalenie. W zażaleniu pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie i wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do Sądu I instancji. Według organu zostały spełnione pozytywne przesłanki wstrzymania wykonania uchwały. Zauważono, że połączenie zakładów opieki zdrowotnej jest procesem trudno odwracalnym nie tylko z punktu widzenia wykonywania usług ochrony zdrowia, ale również z uwagi na skutki, jakie wywołują postanowienia o wpisie czy wykreśleniu wpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Nieodwracalne skutki uchwały powstaną także w wyniku dokonania wpisu w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej. W dniu 27 stycznia 2005 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na zażalenie Rady Powiatu T. Rada wniosła o oddalenie zażalenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania; zdaniem Rady zażalenie nie zawierało nowych faktów i okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały. Zdaniem Rady zmiany organizacyjne, wynikające z podjęcia uchwały nie wpłynęły w żaden sposób na ograniczenie zakresu wykonywanych świadczeń zdrowotnych oraz zaprzestanie działalności naukowo-badawczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według Sądu zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, a sprawa z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ponownie rozpoznana. Decyduje o tym niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu w art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd wyraził pogląd, iż wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest w pełni oparty na zasadzie skargowości. Ponieważ organ skarżący nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały Rady Powiatu T., nie można, zdaniem Sądu, stwierdzić, że zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu określone w art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy zauważyć, iż w uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazuje na okoliczności, które mają przekonywać o tym, że uchwała Rady nie wyrządzi znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności te zostały przez Sąd uwzględnione z urzędu, gdyż wniosek Wojewody o wstrzymanie wykonania w żadnym przypadku nie odnosił się do nich. Jeżeli Sąd chciałby konsekwentnie prezentować tezę o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, to nie powinien powoływać okoliczności, których wniosek o wstrzymanie wykonania nie dotyczy. Zawarty w skardze wniosek nie odwołuje się do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, a ten argument Sąd stara się podważyć w treści uzasadnienia swego postanowienia. Wojewoda we wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały wskazał, iż realizacja uchwały spowoduje trudne do odwrócenia skutki prawne i te okoliczności winny zostać ocenione przez Sąd wedle art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej w pełni opiera się na zasadzie skargowości i że w art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można odnaleźć elementów zasady oficjalności, czyli działania Sądu bez inicjatywy strony. Zasada skargowości /kontradyktoryjności/ jest w pełni realizowana w przepisach procedury cywilnej. Zasada ta obowiązuje także na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, jednakże nie tak szeroko, jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem cywilnym. Decyduje o tym przede wszystkim treść art. 134 par. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie można kategorycznie twierdzić, iż w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawsze i w pełni obowiązuje zasada skargowości wyłączająca działanie Sądu z urzędu. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się nawet dominację zasady oficjalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym /zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 151/. Nie można zasady kontradyktoryjności przyjmować jako zasady w pełni obowiązującej w przypadku interpretacji art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo oparto na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W odróżnieniu od wcześniej obowiązującego art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wstrzymanie zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożenia przez skarżącego stosownego wniosku. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. Można byłoby przyjąć stanowisko Sądu I instancji tylko wtedy, jeżeli ustawodawca uzależniłby możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu od wykazania przez stronę, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże w treści art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawarto wyrażenia "jeżeli strona wykaże" bądź wyrażenia podobnego do tego, jakim ustawodawca posłużył się w art. 246 par. 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wypowiedź ustawodawcy zawarta w art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoczyna się od uzależnienia podjęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od złożenia wniosku przez skarżącego. Z obowiązku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie można jednak wyprowadzać tezy o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Prawidłowość takiej wykładni art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi potwierdzają pozostałe człony tego artykułu. Warto zwrócić uwagę na art. 61 par. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności. Wniosek, jaki płynie z tego przepisu, jest taki, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu. Skoro w toku postępowania Sąd ma z urzędu brać pod uwagę te okoliczności, to ten sam obowiązek ciąży każdorazowo przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania. Sąd I instancji przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie wziął z urzędu pod uwagę wszystkich okoliczności mogących zadecydować o wstrzymaniu wykonania uchwały, a w szczególności trudnych do odwrócenia skutków prawnych tej uchwały, na co wskazywał Wojewoda w uzasadnieniu wniosku. Co prawda skarżący nie określił, na czym te skutki mogą polegać, ale już odwołanie się przez Wojewodę do tej przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej powinno wyczulić Sąd na ewentualność jej zaistnienia. Jednakże Sąd zakres swych rozważań ograniczył do ustalenia możliwości powstania znacznej szkody w wyniku wykonania uchwały o połączeniu zakładów opieki zdrowotnej. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie argumentu o braku możliwości powstania znacznej szkody w wyniku zaistnienia zmian organizacyjnych, jakie mogły wyniknąć z faktu podjęcia uchwały, należy mieć na uwadze, iż art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera dwie alternatywne przesłanki podstawy wstrzymania zaskarżonego aktu; są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Jeżeli zmiany organizacyjne wywołane wejściem w życie uchwały nie będą skutkować niebezpieczeństwa powstania szkody /chociażby z powodu zaprzestania działalności naukowo-badawczej/, to nie można wykluczyć zaistnienia takich skutków prawnych, które w przyszłości będą trudno odwracalne. Tej kwestii zaskarżone postanowienie Sądu nie wyjaśniło. Błędna interpretacja art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Uchybienie to mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku Wojewody. Rozważenie przez Sąd okoliczności powołanych w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania dotyczących trudnych do odwrócenia skutków prawnych uchwały mogło decydować o odmiennym załatwieniu wniosku Wojewody. Dlatego nietrafna wykładnia art. 61 par. 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność uchylenia postanowienia na podstawie art. 197 par. 2 w związku z art. 185 par. 1 tej ustawy.