IV SA/Po 104/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Popowska as. sąd. Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant: referent stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie z przedszkoli o d d a l a s k a r g ę /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/B.Popowska Rada Gminy D. [...] r. podjęła uchwałę, ustalając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 199 1 r. o systemie oświaty odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych w uchwale tej wskazano, że wchodzi ona w życie w dniu [...] r., a opłaty w niej przewidziane obowiązują od [...]r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda L. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 5 przedmiotowej uchwały Rady Gminy. W ocenie organu nadzorczego omawiana wyżej regulacja istotnie naruszyła prawo w szczególności art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. Nr 62 poz. 713 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 4 omawianego wyżej przepisu akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w Dziennikach Urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określił inny termin. Zgodnie z art. 13 pkt 2 omawianej regulacji akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W ocenie Wojewody uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych jest aktem prawa miejscowego. Jest to bowiem akt ogólny, który dotyczy nieograniczonej liczny użytkowników. Zatem skoro Rada w § 5 kwestionowanej uchwały postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i obowiązuje od [...]r. narusza przywołane wyżej przepisu ustawy o ogłaszani aktów normatywnych i w sposób istotny narusza prawo. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina D. zarzucając naruszenie art. 91 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności tylko części uchwały(zdaniem skarżącego przepis dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności tylko całego aktu, a nie jego części) a nadto naruszenie art. 41 § 1 wymienionej wyżej ustawy i art. 4 § 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych; poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest przepisem powszechnie obowiązującym i wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Rada Gminy podnosiła, że akt prawa miejscowego musi być bezpośrednio skierowany do wszystkich mieszkańców gminy i bezpośrednio rozstrzygać o ich prawach. Tymczasem postanowienia uchwały adresowane są do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych, a zatem uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego wiążącym jedynie określone podmioty struktury organizacyjnej gminy. Uchwała nie rozstrzyga bezpośrednio praw i obowiązków podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Wsparciem dla tego rozumowania jest treść uchwały Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1992 r. w sprawie III AZP 30/92. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] zasługuje na aprobatę. Po pierwsze wbrew zarzutom skargi obowiązujący porządek prawny dopuszcza możliwość stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności jedynie części uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Stanowi tak wyraźnie przywołany także w skardze art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyraźnie w tym przepisie mowa, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru; takie rozwiązanie pozwala pozostawić w obrocie prawnym pozostałe, a nie- wadliwe zapisy danego aktu, jeśli mogą one w takim ograniczonym zakresie funkcjonować. W przedmiotowym przypadku wyeliminowanie jedynie postanowień § 5 uchwały nie burzy spójności całego aktu, a w miejsce zakwestionowanej regulacji wchodzą postanowienia przywołanej w rozstrzygnięciu nadzorczym ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 41) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 4 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 tego ostatniego aktu stanowi, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dzielnikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeśli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Obydwa przywołane przepisy odwołują się do pojęcia prawa miejscowego. Ma rację Wojewoda [...], iż w istocie brak jest legalnej definicji pojęcia prawo miejscowe. Każdorazowo by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne jak formalne. Konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedmiotowa uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie wiąże tylko określone podmioty struktury organizacyjnej gminy. Przedmiotem uchwały jest określenie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych i adresatami zawartych w niej norm będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych oraz dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym. Takie ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów także w ocenie Sądu przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać, jak to słusznie zauważa Wojewoda [...], adresatów co najmniej grupowo o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego, a w myśl postanowień art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego władne są ustanowić akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Warto też zaznaczyć, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione na terenie także części jednostki podziału terytorialnego. Reasumując uchwała Rady Gminy wydana w warunkach określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 40 – 42 ustawy samorządowej a art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67 poz. 329 ze zm.), określająca zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej odpowiada pojęciu przypisywanemu w doktrynie normom prawa miejscowego. Ten przymiot ma także uchwała Rady nr [...]z dnia [...] r. Odmienny pogląd przytoczony przez skarżącego jest nieprzekonujący dla tego składu Sądu i nie uzyskał jego aprobaty. Zważyć przy tym należy, że kolejna uchwała Rady Gminy z dnia [...] r. o numerze [...] wprowadzając odpłatność za świadczenia przedszkoli publicznych zaadoptowała rozwiązanie wskazane w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skoro zatem przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, to zgodnie z art. 4 § 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych może wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia jeśli nie przewiduje ona odmiennego – dłuższego terminu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Prawidłowo zatem Wojewoda zakwestionował § 5 przedmiotowej uchwały, a jego rozstrzygnięcie ma ustawowe oparcie uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez eliminację niezgodnego z przepisami zapisu. W tym okolicznościach Sąd uznał skargę Rady Gminy D. za pozbawioną uzasadnionych podstaw, co prowadzi zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do oddalenia skargi. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/P.Miładowski /-/B.Popowska KB/