I OSK 1031/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz /spr./, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D." Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1067/01 w sprawie ze skargi "D." Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r. II SA/Kr 1067/01 oddalił skargę "D." Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Gminy w C. z dnia [...] Nr [...], którą obciążono Spółkę dodatkową opłatą roczną, w wysokości 48 000 zł, wobec niedotrzymania terminu zagospodarowania pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki nieruchomości gruntowej położonej w W., stanowiącej działki o numerach od 218/3 do 218/9, przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości umową z dnia 9 listopada 1999 r. - od poprzednika, który był zobowiązany rozpocząć budowę do dnia 17 grudnia 1999 r. a zakończyć do dnia 31 grudnia 2003 r. – i uzyskała dodatkowy termin rozpoczęcia budowy (do dnia 30 czerwca 2000 r.), lecz nie dotrzymała tego terminu; i zastosowanie znajdował art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) sąd uznał zatem, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Wnosząc skargę kasacyjną Spółka jako jej podstawy przytoczyła: "1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 63 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543) przez wadliwe przyjęcie, że przesłanką ustalenia dodatkowych opłat rocznych jest jedynie niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o którym mowa w art. 62 wskazanej ustawy, a nie również łącznie z terminem z art. 62 – niedotrzymanie dodatkowego terminu, który powinien być wyznaczony zgodnie z art. 63 ust. 1, aby można było naliczyć dodatkową opłatę roczną; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543) poprzez pominięcie faktu, że skarżący złożył wniosek o przesunięcie terminu zagospodarowania nieruchomości na czerwiec 2001 r., a Zarząd Gminy C. nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tego wniosku i decyzją nr 2/2000 nałożył na skarżącego dodatkową opłatę roczną w kwocie 48.000 zł; 3/ naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez: - pominięcie i nie ustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Zarząd Gminy C. przepisów art. 10 § 1 I 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, co nastąpiło przez niepowiadomienie wnoszącego skargę kasacyjną o terminie przeprowadzonej wizji lokalnej; - pominięcie i nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu, że Zarząd Gminy C. nie odniósł się do wniosku o przesunięcie terminu rozpoczęcia budowy i wydanie decyzji w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej bez rozpoznania tego wniosku". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wprawdzie decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej ma uznaniowy charakter, lecz powinna być poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz zawierać ustosunkowanie się do jego wyjaśnień, podczas gdy Spółka złożyła wniosek o dalsze przesunięcie terminu rozpoczęcia budowy, lecz wniosek nie został rozpatrzony a sąd nie odniósł się do tej kwestii, podobnie jak do zarzutu, że Gmina nie powiadomiła Spółki o wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2000 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że dodatkowe opłaty roczne mogą być naliczone tylko w przypadku niedotrzymania łącznie zarówno terminów do zagospodarowania nieruchomości gruntowej i terminu dodatkowego wyznaczonego przez gminę, gdyż chodzi o zapewnienie ochrony użytkowników wieczystych przed ustalaniem dodatkowych opłat w sytuacji, kiedy niedotrzymanie terminu było niezawinione, przy czym środkiem ochrony jest prawo do złożenia wniosku o przedłużenie terminu a gwarancją obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu przez organ, który – chociaż, co do zasady, tylko może wyznaczyć dodatkowy termin – zawsze powinien wyznaczyć dodatkowy termin, jeżeli zamierza policzyć dodatkową opłatę roczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1); jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2); za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamknietym (ust. 3); termin, o którym mowa w ust. 1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Jak zaś stanowi art. 63 tej ustawy, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust.1); w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne (ust.2 ). Nawet przyjmując, że termin dodatkowy można wyznaczyć zarówno w razie niedotrzymania terminu pierwotnego, ustalonego w umowie (art. 62 ust. 1), jak też terminu przedłużonego (art. 62 ust. 4), nie znajduje już uzasadnienia prawnego przekonanie, aby dopiero niedotrzymanie terminu dodatkowego legitymowało do ustalenia dodatkowej opłaty. Z art. 63 ust. 2 wynika bowiem, że - właśnie przez oddzielne odniesienie do terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62 – dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Nie ma więc ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, natomiast zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników (art. 62 ust. 4). Ponadto – w przeciwieństwie do przedłużenia terminu – wyznaczenie terminu dodatkowego nie jest warunkowane wnioskiem użytkownika wieczystego i złożenie wniosku nie wszczyna postępowania w tym przedmiocie, gdyż użytkownik nie ma uprawnienia do żądania czynności organu, który działa z urzędu, bez lub niezależnie od wniosku użytkownika. Nie można zatem zarzucić sądowi, że pominął tą okoliczność, która zresztą nie znajduje potwierdzenia w aktach, sąd zaś – stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Nie można również utrzymywać, aby mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania było pominięcie przez sąd, że poprzedzające wydanie decyzji o nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej oględziny nieruchomości przeprowadzano bez wiedzy i uczestnictwa Spółki, jeżeli dokonanym wówczas ustaleniom Spółka nie przeczy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.