III SA/Wa 2379/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2005 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ... z dnia ... października 2004 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia ... sierpnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił S.G. umorzenia odsetek należnych od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do października 1999 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż S.G. nie spełnił żadnych przesłanek wynikających z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływanej jako u.s.u.s., w związku z tym nie było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie. Pismem z dnia 10 września 2004 r. S.G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia ... października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia ... sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które stanowiłby podstawę do zmiany decyzji z dnia ... sierpnia 2004 r. Zdaniem Prezesa ZUS w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności oraz nie udowodniono, że ze względu na sytuacje finansową, S.G. nie jest w stanie opłacić należności. W skardze z dnia 16 listopada 2004 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.G. wskazał, iż należność główną w kwocie 377,49 zł zapłacił w dniu 16 listopada 2004 r. Z kolei skarga dotyczy jedynie kwoty naliczonych odsetek. Skarżący wskazał, iż od 200 r. jest na emeryturze i nie posiada żadnych oszczędności. Ponadto S.G. podniósł, iż zaległości z tytułu składek powstały w wyniku wprowadzenia go w błąd przez pracowników KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał i znacznie rozszerzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Podnieść również należy, iż zgodnie z § 2 tego artykułu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie zaistniały jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji. Zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepis procedury administracyjnej. Aby odnieść się już do skonkretyzowanego, kwalifikowanego naruszenia prawa należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.) – dalej powoływanej jako Kpa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96 - "Glosa" 1998 nr 10, s. 29, z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96 - "Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów" 1998, nr 4, s. 14, wyrok z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96 niepublikowany oraz z dnia 28 marca 2001 r. III SA 390/00 niepublikowany). Postawiona teza, wynikająca – jak zauważono - z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001r., sygn. akt III S.A. 1110/00). Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w niniejszej sprawie było kwalifikowane naruszenie art. 107 § 3 Kpa stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji odwoławczej nie zawiera faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, a także brak w nim uzasadnienia prawnego. Zauważyć również należy, że nie powołano w nim nawet treści przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną decyzji. Podnieść w tym miejscu trzeba, że powołany przepis procedury administracyjnej jest jasny, jednoznaczny, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wydanie decyzji, która w ogóle nie zawiera elementów wskazanych w treści przywołanego przepisu powoduje, iż wydane orzeczenie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej. Pominięcie przez organ w procesie wydawania decyzji części zastosowanej normy prawnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 968/99, Wspólnota 2001/39/48 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2000r., sygn. akt II SA/Gd 1196/98, LEX nr 44234). Dodać do tego należy, iż to kwalifikowane naruszenie procedury tkwi w zaskarżonej decyzji. Takie zaś naruszenie przepisów o postępowaniu, które zawarte jest w decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004r., str. 636). Art. 107 Kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Reasumując powyższe skonstatować należy, iż brak w uzasadnieniu decyzji przywołania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, brak uzasadnienia prawnego, a ponadto niepowołanie nawet treści przepisów prawa materialnego będących podstawą prawną decyzji, stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Niezależnie od powyższego podnieść również trzeba, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego naruszono także inny przepis postępowania, jednak stwierdzić należy, iż nie jest to naruszenie o charakterze kwalifikowanym (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) – nie zawiera go bowiem sama decyzja. Podczas procedowania uchybiono treści art. 10 § 1 Kpa wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 w/w artykułu. Prowadzi to do stwierdzenia, iż organy wydające decyzje winny przed ich wydaniem umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). W tym miejscu, wypada również zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999r., sygn. akt III SA 979/98, LEX nr 39458, w którym stwierdzono, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (treść decyzji). Odpowiednikiem art. 10 Kpa na gruncie przepisów prawa podatkowego jest art. 200 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, póz. 926 ze zm.). W oparciu o ten ostatni przepis w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzecznicza, w której przyjęto, że obowiązek zapewnienia wypowiedzenia się przez strony postępowania przed wydaniem decyzji ciąży także na organie drugiej instancji (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 156/04, M.Podat. 2004/9/2). Reasumując, tę część argumentacji na tle zaistniałego stanu faktycznego skonstatować należy, iż brak zapewnienia skarżącemu prawa do wypowiedzenia się zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i drugiej skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowiło naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej, wynikającej z art. 10 § 1 Kpa. Podnieść także należy, że nieuprawnione było stwierdzenie zawarte w decyzji drugiej instancji, iż skarżący nie udowodnił, że ze względu na sytuację finansową swojej rodziny nie jest w stanie zapłacić należności ZUS. Taki stan rzeczy został wywołany, między innymi - właśnie działaniem organów, które nie umożliwiły stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu poprzez stworzenie prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Naruszono w wyniku takiego stwierdzenia zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wynikającą z art. 8 Kpa. Przepis regulujący tę naczelną zasadę stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przechodząc na grunt przepisów prawa materialnego zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie odmówiono umorzenia odsetek z tytułu zapłaty po terminie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 28 u.s.u.s. Przepis ten w § 1 mówi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Stosuje się go do przedmiotowych składek na mocy art. 32, z którego wynika, że do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Podnieść w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 31 powołanej wyżej ustawy, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio wymienione w tym artykule przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Między innymi art. 55 – mieszczący się w ramach instytucji poboru składek –, który w § 2 stanowi, że jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Obowiązek zastosowania przywołanego powyżej przepisu skutkuje tym, iż w przypadku wpłaty składki po terminie płatności - bez uiszczenia stosunkowo należnych na ten dzień odsetek - kwota wpłaty winna być zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości w składce oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości w składce do kwoty odsetek za zwłokę. Przedstawiona reguła prowadzi do wniosku, iż nie jest możliwe samodzielne istnienie odsetek za zwłokę. Każda wpłata, która nie będzie obejmowała w całości zaległości i odsetek, rozliczona zgodnie z dyspozycją art. 55 § 2 O.p., będzie skutkowała dalszym istnieniem zaległości i proporcjonalnych do niej odsetek. Skonstatować w tym miejscu należy, iż nieuprawnione w kontekście powyższego było orzekanie w zakresie umorzenia samych odsetek za zwłokę. Potwierdzeniem zaprezentowanego stanowiska jest także treść art. 28 ust. 4 omawianej ustawy. Z treści tego unormowania wynika, iż umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z przepisu tego wywieść można, iż instytucji umorzenia podlegają składki, a nie odsetki za zwłokę. Umorzenie składki jedynie skutkuje umorzeniem odsetek. Tak więc, aby doszło do umorzenia odsetek musi nastąpić umorzenie składki, jako należności głównej. Na poparcie przedstawionej argumentacji podnieść jeszcze można, iż w sytuacji, gdy wolą ustawodawcy jest ustanowienie podstawy do samodzielnego umorzenia odsetek, to czyni to wprost konstruując odpowiednią normę prawną. Przykładem takiego przepisu jest art. 67 § 1 O.p., w którym to postanowiono, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. W przepisie tym w sposób jednoznaczny ustanowiono normę prawną do umorzenia odsetek za zwłokę. Podsumowując argumentację z zakresu prawa materialnego podkreślić trzeba, że obowiązkiem organu przyjmującego wpłatę składki na ubezpieczenie zdrowotne jest odpowiednie zastosowanie art. 55 § 2 O.p., co obliguje ten organ do stosunkowego rozliczenia wpłaty na należność główną i odsetki. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisu, który umożliwiałby umorzenie samych odsetek za zwłokę, powstałych w wyniku uiszczenia składki po terminie płatności. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Natomiast brak możliwości wykonania unieważnionej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.