I OSK 1131/05

P O S T A N O W I E N I E Dnia 23 listopada 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Henryka S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 62/05 w przedmiocie odrzucenia skargi Henryka S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia 25 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej I (...) Urzędu Wojewódzkiego p o s t a n a w i a skargę kasacyjną oddalić. Postanowieniem z dnia 30 marca 2005 r. II SA/Wa 62/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił złożoną przez Henryka S. skargę na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia 25 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej I (...) Urzędu Wojewódzkiego. Uzasadniając postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie służyły mu w postępowaniu przed właściwym organem, do czego przed złożeniem skargi zobowiązywał go art. 52 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: p.p.s.a./. Od zaskarżonej do Sądu decyzji nie złożył bowiem przysługującego mu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki środek prawny przysługiwał skarżącemu na podstawie art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej /Dz.U. 1999 nr 49 poz. 483 ze zm./. Skoro skarżący nie wyczerpał przewidzianego prawem administracyjnego toku instancji, jego skarga jest niedopuszczalna w znaczeniu art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. i jako taka podlegała odrzuceniu /art. 58 par. 3 p.p.s.a./. Z opisanym postanowieniem nie zgodził się Henryk S. składając na nie skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną sporządził umocowany pełnomocnik. Jako podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wskazał: art. 58 par. 1 pkt 6 oraz art. 58 par. 3 p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji instancji ich niewłaściwe zastosowanie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Argumentując skargę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, nie miała miejsca niedopuszczalność skargi, bowiem złożył on skierowane do Szefa Służby Cywilnej odwołanie od poprzedzającej zaskarżoną decyzję uchwały Zespołu Konkursowego w sprawie wyniku konkursu z dnia 2 lipca 2004 r. (...). Wyczerpał więc, wedle własnej oceny, przewidziany prawem tok instancji. Niezależnie od tego, w zaskarżonej decyzji, błędnie pouczono wnoszącego zażalenie o przysługującym od niej powództwie do sądu powszechnego. Skarżący z tej drogi prawnej skorzystał. Nie ponosi więc winy za to, że sąd powszechny przekazał sprawę według właściwości sądowi administracyjnemu, a ten ostatni stwierdził formalne przeszkody do zbadania legalności kwestionowanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie bowiem do art. 183 par. 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (...). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił kwestionowanemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r. II SA/Wa 62/05 naruszenie dwóch przepisów prawa: art. 58 par. 1 pkt 6 oraz art. 58 par. 3 p.p.s.a., błędnie kwalifikując obydwa te unormowania jako przepisy prawa materialnego. Przytoczone przepisy regulują procesowe przesłanki odrzucenia skargi /art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a./ oraz formę orzeczenia i rodzaj posiedzenia, na którym skarga może zostać przez sąd odrzucona /art. 58 par. 3 p.p.s.a./. Zgodnie z art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych niż wymienione w art. 58 par. 1 pkt 1-5 p.p.s.a. przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do art. 58 par. 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż skarżący w żaden sposób nie uzasadnił, a tym bardziej nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 par. 3 p.p.s.a. W szczególności nie zarzucił temu Sądowi wydania rozstrzygnięcia w niewłaściwej formie, ani też rozpoznania sprawy na nieodpowiednim posiedzeniu. Już proste zestawienie formy wydanego rozstrzygnięcia /postanowienie/ oraz rodzaju posiedzenia, na którym je wydano /posiedzenie niejawne/ z treścią art. 58 par. 3 p.p.s.a. sprawia, że tak sformułowany zarzut jest oczywiście nieuprawniony. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. należy oceniać z punktu widzenia znaczenia, jakie na gruncie badanej sprawy nadał Sąd pierwszej instancji terminowi "niedopuszczalność skargi". Tylko bowiem niedopuszczalność skargi uprawniała ten Sąd do jej odrzucenia. Jak stwierdzono w motywach zaskarżonego postanowienia, niedopuszczalna jest skarga m.in. w sprawach, w których nie zostały przez skarżącego wyczerpane środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed właściwym organem. Środkiem takim jest również, według orzekającego Sądu, przysługujący od decyzji Szefa Służby Cywilnej z dnia 25 sierpnia 2004 r. (...) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 52 par. 1 i 2 p.p.s.a./. Skarga kasacyjna mogłaby więc zostać uwzględniona wyłącznie wówczas, gdyby okazało się, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Szefa Służby Cywilnej była ostateczna i nie przysługiwał od niej środek odwoławczy. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania od wyniku konkursu ustalonego uchwałą Zespołu Konkursowego z dnia 2 lipca 2004 r. (...). Mocą tej uchwały powołany przez Szefa Służby Cywilnej Zespół Konkursowy rozstrzygnął, który spośród kandydatów został wskazany jako najlepszy na wolne stanowisko urzędnicze w służbie cywilnej i może zostać zatrudniony jako Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej I (...) Urzędu Wojewódzkiego. Stosownie do art. 45 ustawy o służbie cywilnej oraz par. 16 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej /Dz.U. nr 91 poz. 1028 ze zm./, osoby uczestniczące w konkursie mogą kwestionować ustalony przez Zespół wynik konkursu w drodze środka prawnego nazwanego przez ustawodawcę "odwołaniem", kierowanego do organu, który powołał Zespół - do Szefa Służby Cywilnej. Uwzględniając taki środek prawny Szef Służby Cywilnej stwierdza naruszenie zasad przeprowadzania konkursu i zarządza przeprowadzenie ponownego konkursu; nie uwzględniając go - odmawia stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu, co jest jednoznaczne z akceptacją wyniku konkursu uchwalonego przez Zespół. Właściwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że akt wydany przez Szefa Służby Cywilnej na skutek rozpatrzenia opisanego odwołania jest decyzją administracyjną. Organ ten we władczy sposób wypowiedział się w zakresie prawidłowości przeprowadzonego przez Zespół konkursu. Tym samym rozstrzygnął, czy będąca kandydatem strona zostaje pozbawiona możliwości zatrudnienia jako członek korpusu służby cywilnej, czy też jej kandydatura będzie ponownie podlegała badaniu przez Zespół. Pomimo użytego w art. 45 ustawy o służbie cywilnej oraz w par. 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia terminu "odwołanie", nie można twierdzić, że jest to środek odwoławczy określony w art. 127 par. 1 Kpa. Zespół Konkursowy nie jest bowiem organem administracji publicznej w znaczeniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, a jego uchwała nie jest decyzją administracyjną. Zespół Konkursowy jest wyłonionym przez Szefa Służby Cywilnej kolegialnym ciałem złożonym z podległych mu służbowo osób, uprawnionych do przeprowadzania w jego imieniu materialno-technicznych czynności konkursowych określonych w par. 2 ust. 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia /rozstrzygania o dopuszczeniu do konkursu, przeprowadzania konkursu i ustalania jego wyniku/. Uchwała Zespołu nie jest do nikogo adresowana, ani doręczana żadnemu z kandydatów. Wszystkie te argumenty pozwalają stwierdzić, że w badanej sprawie dopiero decyzja Szefa Służby Cywilnej rozstrzygająca o naruszaniu lub braku naruszenia zasad przeprowadzania konkursu przesądza o statusie kandydata na stanowisko urzędnicze, który kwestionuje przebieg postępowania konkursowego. Z datą wydania decyzji w tym przedmiocie dopiero staje się jasne, czy kandydat kwestionujący prawidłowość konkursu definitywnie został wyłączony z grona osób uprawnionych do ubiegania się o zatrudnienie na stanowisku urzędniczym w służbie cywilnej. To nie Zespół Konkursowy, ale Szef Służby Cywilnej kształtuje materialny stosunek administracyjny kandydata kwestionującego prawidłowość procedury konkursowej. Przedstawione względy pozwalają stwierdzić, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Szefa Służby Cywilnej z dnia 25 sierpnia 2004 r. (...) odmawiająca stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora Wydziału w (...) Urzędzie Wojewódzkim jest decyzją administracyjną wydaną w pierwszej instancji. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skoro żaden z przepisów dotyczących służby cywilnej nie reguluje sposobu kwestionowania tego rodzaju decyzji Szefa Służby Cywilnej, zastosowanie znajdują ogólne unormowania art. 127 par. 3 Kpa w związku z art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej, gdzie postanowiono, że od decyzji wydanej w I instancji przez kierownika centralnego urzędu administracji rządowej podległego Prezesowi Rady Ministrów - jakim niewątpliwie jest Szef Służby Cywilnej - przysługuje do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wyczerpanie tego trybu uprawnia stronę do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy, pominięcie przewidzianego przez prawo w badanym przypadku toku instancji uzasadnia twierdzenie, że skarga była niedopuszczalna w znaczeniu art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a., a przyczyny tej niedopuszczalności tkwią w niewyczerpaniu środka zaskarżenia wymienionego w art. 52 par. 1 i 2 p.p.s.a. Zasadnie rozstrzygnął zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skoro nie został przez skarżącego wyczerpany tok instancji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skarga na wydaną w pierwszej instancji decyzję Szefa Służby Cywilnej, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Na ocenę przedstawionego stanu prawnego nie wpływa fakt, że w zaskarżonej decyzji skarżący został wadliwie pouczony o przysługiwaniu powództwa do sądu powszechnego, co spowodowało pierwotnie jego wystąpienie z pozwem do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L., a następnie przekazanie sprawy właściwemu sądowi administracyjnemu. Równocześnie jednak nie można przejść obojętnie obok naruszenia prawa, jakiego dopuścił się w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakkolwiek stopień i rodzaj tego naruszenia, a także granice skargi kasacyjnej nie są wystarczające do uchylenia wydanego przez ten Sąd postanowienia. Stosownie do art. 6 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący występował bez adwokata lub radcy prawnego. Na Sądzie tym ciążył więc obowiązek informacyjny w zakresie czynności, jakich strona powinna dopełnić w celu ochrony swoich praw związanych z kwestionowaną decyzją. W szczególności Sąd pierwszej instancji winien był pouczyć skarżącego, że może on wystąpić do Szefa Służby Cywilnej z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, składając równocześnie z tym wnioskiem sam środek zaskarżenia. Obydwa pisma procesowe powinny przy tym zostać złożone w nieprzywracalnym terminie 7 dni od daty, w której skarżący został o swoich uprawnieniach przez Sąd pouczony. Mając powyższe na względzie, należało w oparciu o art. 173 par. 1, art. 182 par. 1 oraz art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.