I OSK 1332/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 34/05 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę kasacyjną M. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Podstawą prawną wydania decyzji były przepisy prawa materialnego zawarte w art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że skarżący jest funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu 31 lipca 2003 r. wynajął w formie umowy zawartej z Dyrektorem Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy, lokal mieszkalny nr [...] położony w C. przy ul. K. [...] o łącznej powierzchni 39,06 m2, w tym mieszkalnej 23,45 m2. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony, z możliwością rozwiązania jej z ważnych przyczyn. W dniu [...] skarżący zawarł kolejną umowę nr [...] z wynajmującym o przygotowaniu wynajmowanego lokalu do zbycia. W dniu 15 września 2004 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w C. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup wynajmowanego lokalu. Oświadczył, że nie korzystał z innych źródeł pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie zajmował mieszkania będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Wniosek skarżącego organ I instancji rozpatrzył negatywnie, uzasadniając tym, że zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, M. T. nie spełnia wymogów do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w C. skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa. Oświadczył, że umowa najmu z dnia 31 lipca 2003 r. nie jest decyzją administracyjną o przydziale mieszkania. Nie posiada on lokalu przydzielonego decyzją administracyjną. Do wniosku o przyznanie pomocy załączył dokument wymagany na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468), a mianowicie umowę z dnia 6 września 2004 r. o przygotowaniu lokalu mieszkalnego do sprzedaży, która stanowi umowę przedwstępną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Organ II instancji nie uwzględnił zawartych w odwołaniu zarzutów. Stwierdził on, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny w C. przy ul. [...]. Zmiana tytułu prawnego zajmowanego mieszkania z najmu na własność nie spełnia kryterium zawartego w art. 94 ustawy o Policji i tym samym odwołanie nie może zostać uwzględnione. W skardze do Sądu M. T. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji i wniósł o uchylenie decyzji organów Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji. Ponadto powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99, z tezy której wynika, że "Stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 34/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w C. z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że uchwała składu siedmiu sędziów z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 podjęta została na podstawie odmiennego stanu faktycznego. Dotyczyła sytuacji, w której funkcjonariuszowi policji przydzielono decyzją administracyjną lokal, a następnie funkcjonariusz domagał się przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie otrzymał nigdy decyzji przydziałowej o przyznaniu lokalu mieszkalnego. W związku z tym nie wyczerpał uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż: "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Prawo funkcjonariusza do lokalu może zgodnie z ustawą o Policji przybrać różne formy zaspakajania potrzeb. Może to być przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 cyt. ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 cyt. ustawy), czy też prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o ile policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (art. 94 cyt. ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Taki pogląd zawarty został również w przywołanej uchwale siedmiu sędziów NSA. W ocenie Sądu policjant, który wynajmuje lokal mieszkalny i zamierza go nabyć na własność, posiada prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość w sytuacji, gdy nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu na podstawie art. 90 ustawy o Policji. Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie, że prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej jest ściśle związane z istotą stosunku służbowego i celem przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Dalej Sąd wywodził, że celu zawartego w art. 88 ustawy o Policji nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 95 ust. 1 ustawy, który to normuje sytuacje, w których nie przysługuje policjantowi prawo do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Brak podstaw do przydziału lokalu wystąpi zgodnie z prawem, w razie skorzystania przez policjanta z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji, jak również w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, lub jego małżonek posiada taki lokal mieszkalny lub dom. Brak podstaw do przydziału lokalu wystąpi również, w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom. Ze stanu faktycznego sprawy, ustalonego na podstawie akt administracyjnych, wynika, że skarżący nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie wystąpiły negatywne przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, o których mowa jest w art. 95 ustawy o Policji. Umowy najmu lokalu przez policjanta nie można traktować na równi z posiadaniem lokalu w znaczeniu unormowanym w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN, tom II znaczenie wyrazu "posiadać" rozumiane jest jako "mieć coś jako swoją własność, być właścicielem czegoś, zwykle mającego dużą wartość materialną, np. nieruchomości, ziemi, zasobów pieniężnych itp." Przez "własność" należy rozumieć "prawo do rozporządzania rzeczą i korzystania z niej z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – Prawo własności". Stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Własnością w sensie cywilistycznym jest podmiotowe prawo rzeczowe, którego treść określa art. 140 K.c. Korzystanie z rzeczy przez właściciela oznacza przede wszystkim możliwość jej posiadania, pobierania z niej pożytków oraz rozporządzenia rzeczą. Z wykładni gramatycznej art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, jeżeli jest właścicielem lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Najem natomiast jest zobowiązaniem. Zgodnie z art. 659 Kodeksu cywilnego "Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz". W rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie można na równi traktować znaczenia terminu posiadanie lokalu mieszkalnego z najmem lokalu. Za takim rozumieniem powyższego pojęcia przemawia również treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, z którego wynika, że do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni treści przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Podstawową formą realizacji tego prawa jest przydział policjantowi lokalu mieszkalnego zgodnie z dyspozycją przepisu art. 90 powołanej ustawy. Policjantowi, który ma prawo do lokalu mieszkalnego i uprawnienie to nie zostanie zrealizowane poprzez przydział lokalu, przysługuje – wtórne względem przydziału lokalu – prawo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, o którym stanowi przepis art. 94 powołanej ustawy. Wobec powyższego punktem wyjścia dla ustalenia prawa policjanta do uzyskania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe jest ustalenie istnienia jego prawa do lokalu mieszkalnego. Weryfikacja tego uprawnienia następuje poprzez skonfrontowanie jego sytuacji faktycznej z dyspozycją przepisu art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, zawierającym negatywne przesłanki przydziału lokalu. Zgodnie z treścią tego przepisu policjantowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Wystąpienie jednej z powyższych przesłanek niweczy prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również do uzyskania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Skarżący M. T. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. K. [...] w C. o powierzchni 39,06 m2, który wynajął na czas nieokreślony na podstawie umowy najmu z Dyrektorem Oddziału Terenowego Agencji Mieszkaniowej. Powyższe okoliczności faktyczne wypełniają przesłankę określoną w pkt 2 ust. 1 art. 95 ustawy o Policji, tj. posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy (jak również Komendanta Powiatowego Policji w C.) korzystanie przez policjanta z lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony stanowi o "posiadaniu" tego lokalu w rozumieniu tego przepisu. Zawężenie tego przepisu wyłącznie do sytuacji, gdy policjant jest właścicielem tegoż lokalu mieszkalnego jest w tym przypadku niewłaściwe i nie znajduje uzasadnienia w kontekście przepisów całego rozdziału 8 ustawy o Policji, regulującego kwestie mieszkań funkcjonariuszy Policji, jak również w szerszym kontekście – przy uwzględnieniu również przepisów wykonawczych regulujących kwestie mieszkaniowe policjantów. Nie można również zgodzić się z interpretacją Sądu odwołującą się do przepisów kodeksu cywilnego, przecież w myśl przepisu art. 336 kodeksu cywilnego "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Interpretacja pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego przeprowadzona w kontekście pozostałych przepisów ustawy o Policji zawartych w rozdziale regulującym uprawnienia mieszkaniowe również prowadzi do odmiennych wniosków niż przedstawione przez Sąd. Przepis art. 92 ust. 1 stanowi o prawie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługujący policjantowi, któremu przysługuje lokal mieszkalny i prawo to nie zostało zaspokojone przez przydział lokalu, jak również przez przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W takiej sytuacji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Ustawodawca we wskazanym wyżej przepisie również posługuje się pojęciem "posiadania". Również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) wprowadza pojęcie posiadania. Zestawienie treści przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 i dyspozycji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2-4 powołanego rozporządzenia, pozwala stwierdzić, że "posiadanie" lokalu mieszkalnego jest przez ustawodawcę stosowane w przepisach jako określenie szerszego zakresu władania rzeczą niż tylko jako właściciel. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jedną z zasad wykładni jest zasada dokonywania wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. W zakresie prawa policjanta do otrzymania pomocy finansowej, wykładni art. 94 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) należy dokonać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zwłaszcza art. 88, art. 92, art. 95 ust. 1 tej ustawy. Jak słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto podstawowe znaczenie ma regulacja w art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, która przyznaje prawo policjantowi w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. To podstawowe prawo do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej musi być uwzględnione przy przeprowadzeniu wykładni art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji. Przyjęcie wyłącznie wykładni językowej art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji jest niedopuszczalne. Wykładnia ta musi być uzupełniona wykładnią celowościową. Jedną z form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyłączenie tego prawa do pomocy finansowej może mieć miejsce tylko gdy w sposób trwały policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.