II GSK 152/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Maria Myślińska, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/04 w sprawie ze skargi L. W. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz L. W. M. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/04 oddalił skargę L. W. M. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Decyzją tą Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - którą to decyzją odmówiono powołania L. W. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. W uzasadnieniu decyzji podano, iż pomimo że kandydatka spełnia warunki ustawowe na powołanie jej na stanowisko notariusza, to jednak zbędne jest utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w B. W ocenie Ministra likwidacja kancelarii notarialnej w miejscowości M. w związku z przeniesieniem notariusza M. R. do B. uzasadnia potrzebę uruchomienia w tej miejscowości nowej kancelarii. Brak zgody zainteresowanej na utworzenie siedziby kancelarii notarialnej w miejscowości M. uzasadnił wydanie decyzji odmownej, bowiem nie było możliwe wbrew jej woli wyznaczenie siedziby kancelarii w tej miejscowości. L. W. M. wniosła skargę na ww. decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego, a mianowicie: art. 6 k.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy o przesłanki nieprzewidziane w obowiązującym prawie, art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 7, art. 8 k.p.a. - poprzez wiążące rozstrzygnięcie sprawy przy ponownym rozpatrzeniu przez tę samą osobę reprezentującą organ decyzyjny, która również wydała decyzję w niższej instancji, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, art. 11 pkt 1-3 i 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 356 ze zm.). Podnosząc ww. zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, jako naruszających prawo. W uzasadnieniu skargi wskazała na to, że fakt przeniesienia jednej z kancelarii notarialnych z M. do B. jest okolicznością nie pozostającą w związku z jej sprawą, a do przesłanek ustawowych utworzenia kancelarii nie należy zapewnienie rentowności usług notarialnych, jak też ich limitowanie. W ocenie skarżącej doszło też do poważnego naruszenia przepisów postępowania, gdyż ta sama osoba reprezentująca organ, która wydała decyzję w niższej instancji, rozstrzygała sprawę ponownie i wydała rozstrzygnięcie utrzymujące swoją pierwszą decyzję. Organ administracji nie zapewnił więc bezstronności w ponownym rozpatrzeniu sprawy. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do pracownika a nie do ministra, który wydaje ostateczną decyzję na podstawie upoważnienia określonego w art. 127 § 3 k.p.a. Zaś o odmowie powołania skarżącej na stanowisko notariusza było uznanie, że utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w B. nie jest celowe, gdyż liczba istniejących w tym mieście kancelarii w pełni zaspakaja potrzeby lokalnej społeczności na usługi notarialne. Minister mając na uwadze interes obywateli uznał, że istnieje potrzeba utworzenia kancelarii notarialnej w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. wyrokiem oddalił skargę skarżącej i w uzasadnieniu stwierdził, że podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. przy. NSA) przez tę samą osobę, która podpisała decyzję w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty, albowiem zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, a zatem do Ministra należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedziby ich kancelarii. Minister Sprawiedliwości obowiązany jest do prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii. Jedyną przesłanką, która zadecydowała o wydaniu decyzji negatywnej odnośnie powołania skarżącej na stanowisko notariusza było uznanie przez Ministra Sprawiedliwości, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w B. nie jest celowe. Zaś interes społeczny i słuszny interes obywateli przemawiał za wyznaczeniem takiej kancelarii w M., na co skarżąca nie wyraziła zgody. Zdaniem Sądu I instancji Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję zbadał wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, a wydana decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. L. W. M. - radca prawny - na podstawie art. 174 p.p.s.a. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c i art. 106 § 3 p.p.s.a. i przez odpowiednie zastosowanie do postępowania sądowoadministracyjnego przepisów k.p.c. - art. 233 § 1, art. 232 zdanie drugie; 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002 r. Nr 412, poz. 369 ze zm.); 3) naruszenie art. 65 ust. 1, art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca podnosząc wymienione zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ administracji publicznej w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał kryteriów jakimi kierował się, odmawiając powołania jej na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. Twierdzenie zaś organu, że B. posiada wystarczającą ilość kancelarii notarialnych, wobec czego utworzenie kolejnej, jest zbędne i niecelowe, nie zostało poparte dowodami. Powyższe nieudowodnione twierdzenie organu zostało jednakże przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie nastąpiło zatem w postępowaniu sądowym wszechstronne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi także naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej okoliczności te Wojewódzki Sąd Administracyjny winien wyjaśnić na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., a nie poprzestać tylko na twierdzeniach organu, które stanowiło podstawę jego rozstrzygnięcia. Naruszenie tych przepisów stanowiło dla Sądu I instancji podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ramach uprawnień wynikających z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd winien ustalić z jakich źródeł organ czerpie swoje przekonanie o wystarczającej liczbie notariuszy w B. i że zbędne jest utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej. Subiektywne stanowisko sądu, podzielające władczą decyzję organu w zakresie odmowy wyznaczenia siedziby kancelarii w B., zostało przyjęte z pominięciem wyważenia słusznego interesu strony skarżącej. Sąd naruszając ww. przepisy, nie wniknął w proces wyważenia słusznego interesu i nie uzasadnił orzeczenia w tej kwestii prawnej, istotnej dla wyniku rozstrzygnięcia. Z treści wskazanych przepisów wynika, że w każdym konkretnym przypadku przedkładanie interesu publicznego nad indywidualny podlegać musi kontroli, zwłaszcza sądowej, ponieważ ograniczenie lub pozbawienie praw obywatela musi posiadać swoje uzasadnienie w ustawie lub Konstytucji. Sąd bezpodstawnie przyjął, że odmowa wyznaczenia siedziby kancelarii w B. jest uzasadniona wcześniejszym przeniesieniem z M. kancelarii notarialnej do B. Powyższa okoliczność niecelowości utworzenia nowej kancelarii w B. nie stanowi przesłanki ustawowej dla odmowy wyznaczenia kancelarii notarialnej w tej miejscowości z powołaniem się przez Sąd na art. 10 ustawy - Prawo o notariacie. Ponadto Sąd nie dokonał oceny legalności rozpatrzenia sprawy przez tego samego pracownika z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Według skarżącej wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 10 ustawy - Prawo o notariacie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesądza rola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m.in. to, że Sąd ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczących niecelowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. oraz że orzekając w tym przedmiocie oparł się tylko na "nieudowodnionym twierdzeniu organu", tj. naruszenia art. 145 § 1 lit. c i 106 § 3 p.p.s.a. Tak skonstruowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności, skoro zważy się, że Sąd I instancji stwierdził, że decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby notarialnej mają charakter uznaniowy. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Gdy organ działa na podstawie uznania, to wtedy jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia i dlatego powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne. Zawsze organ jest zobowiązany mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W razie zaskarżenia decyzji administracyjnej opartej na uznaniu do sądu administracyjnego, Sąd winien zbadać, czy organ administracyjny nie przekroczył granic uznania, czy nie nadużył uznania, czy nie naruszył podstawowych praw obywatela gwarantowanych przepisami Konstytucji np. równości wobec prawa. Wobec tego samo powołanie się organu na wystarczającą ilość kancelarii notarialnych i zakres zapotrzebowania na usługi notarialne, nie mogą być wystarczającą przyczyną odmowy powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, jeżeli w okresie starań skarżącej w tym przedmiocie uwzględniono wnioski innych notariuszy na wykonywanie zawodu w tej samej miejscowości. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca spełnia warunki ustawowe do powołania jej na stanowisko notariusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że powodem odmowy powołania skarżącej na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, był brak jej zgody na wyznaczenie tej siedziby w M., a Minister Sprawiedliwości uzasadnił swoją decyzję tym, że utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w B. nie jest celowe i że interes społeczny przemawia za utworzeniem kancelarii w M. Sąd I instancji stwierdził też, że Minister Sprawiedliwości zbadał wszechstronnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, jednakże nie odniósł się do tego, iż rozstrzygnięcie w sprawie jest zgodne z treścią uchwały Rady Izby Notarialnej w B., która negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej o wyznaczenie siedziby kancelarii w B., mając na względzie słuszny interes społeczny. Natomiast w sprawie nie odniesiono się do oceny i wyważenia słusznego interesu skarżącej. Jak zaznaczono wyżej organ administracji działający na podstawie uznania obowiązany jest - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień. Te okoliczności muszą być wykazane i właściwie uzasadnione, tak by przekonywały o trafności rozstrzygnięcia. Skoro Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż skarga ta dotyczy decyzji i uznania administracyjnego to obowiązkiem jego było wyjaśnienie, czy spełnia ona wszystkie wymogi - o których mowa wyżej - stawiane takiej decyzji. Niewyjaśnienie tych okoliczności czyni, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.