III SA/Wa 1552/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi ... S.A. w ... na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia ... czerwca 2004 r. Nr ... w przedmiocie rozłożenia na raty oraz umorzenia należnych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 6.572,75 zł. (sześć tysięcy pięćset siedemdziesiąt dwa złote 75/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ... S.A. w ... pismem z dnia 7 października 2003 r. wniosła o umorzenie lub rozłożenie na raty płatności należności Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (określanego dalej jako "PFRON") za okres od 1 lutego 2003 r. do 30 września 2003 r. na 60 miesięcznych rat, płatnych od marca 2004 r. Skarżąca wyjaśniła, iż będąc jedną z nielicznych sieci handlowych na rynku polskim opartą wyłącznie na polskim kapitale, w 2003 r. znalazła się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. W ocenie Skarżącej wpływ na tę sytuację miała wzrastająca konkurencja ze strony zachodnich sieci handlowych, nie zawsze działających zgodnie z polskim prawem i racją stanu. Podniosła, że zatrudnia 1500 osób i podejmuje szereg działań celem osiągnięcia już w przyszłym roku znacznie lepszych rezultatów finansowych, co jednak jest uzależnione od pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia wniosku. Zaznaczyła, że nigdy nie korzystała z pomocy publicznej. Wniosek powyższy uzupełniony został pismem z dnia 30 stycznia 2004 r., przy czym Skarżąca wniosła tu o "umorzenie w całości zobowiązań do dnia dzisiejszego, w tym wynikających z ..., ..., oraz ... . Jak wynikało z uzasadnienia pisma numery powyższe były numerami decyzji, którymi określono zobowiązania Skarżącej z tytułu wpłat na PFRON i odsetek za zwłokę. Skarżąca oświadczyła, że uznaje wysokość tych zobowiązań i nie będzie wnosiła odwołań od decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że z mocy art. 494 § 1 kodeksu spółek handlowych powstała w wyniku połączenia ... S.A. i ... S.A., a w związku z tym, będąc sukcesorem połączonych spółek, przejęła wszelkie ich zobowiązania, w tym wobec PFRON. Uzasadniając rozszerzenie zakresu wniosku Skarżąca podniosła, że jej zła sytuacja finansowa pogłębiła się. Powtórzyła argumentację przedstawioną w poprzednim wniosku. Kolejnym pismem z dnia 16 lutego 2004 r. Skarżąca zmieniła zakres żądania, w ten sposób, że podtrzymała wniosek zawarty w piśmie z 30 stycznia 2004 r. o umorzenie całości zobowiązań i zgłosiła alternatywny wniosek o umorzenie 50% zobowiązań plus 100% odsetek i rozłożenie pozostałych 50% należności na 60 miesięcznych rat, płatnych od kwietnia 2004 r. Uzasadnienie tego wniosku jest takie jak zamieszczone w piśmie z dnia 30 stycznia 2004 r. Decyzją z dnia ... marca 2004 r. Prezes Zarządu PFRON umorzył odsetki w kwocie 58.117,82 zł. za okres od lipca 2000 r. do września 2000 r. oraz od lutego 2001 r. do października 2003 r.; odmówił umorzenia należnych wpłat w kwocie 657.275,05 zł. za okres od lipca 2000 r. do września 2000 r. oraz od lutego 2001 r. do października 2003 r. oraz rozłożył płatność "należnych wpłat" w kwocie 657.275,05 zł. za wskazany wyżej okres na 60 miesięcznych rat, określając sposób i terminy ich płatności. Organ I instancji uwzględnił argumentację Skarżącej co do jej trudnej sytuacji finansowej spowodowanej konkurencją ze strony zagranicznych sieci handlowych oraz okoliczność zatrudniania przez nią 1500 osób i podejmowania działań mających na celu poprawę płynności finansowej. Za uzasadnione w związku z tym uznał złagodzenie trudności płatniczych Skarżącej poprzez umorzenie odsetek i rozłożenie płatności na raty. Od decyzji tej Skarżąca złożyła odwołanie. Zarzuciła, iż jej wydanie nastąpiło w wyniku pobieżnej i powierzchownej analizy sytuacji Spółki, a także nieuwzględnienie przedstawionych przez nią dokumentów. Skarżąca podkreśliła, że za okres od lipca do września 2000 r. składała deklaracje i dokonywała wpłat, a za okres ten odmówiono jej umorzenia należności. Świadczyło to jej zdaniem o braku rzetelnej analizy. Podniosła, że dokumenty potwierdzające powyższe okoliczności dwukrotnie dostarczyła organowi. Po raz trzeci załączyła je do odwołania. Odnosząc się do odmowy umorzenia zaległości Skarżąca wyjaśniła, że rok 2004 nie przyniósł żadnej poprawy jej bardzo trudnej sytuacji finansowej. Za dwa miesiące tego roku Skarżąca wykazała stratę, na co wpływ ma wzrastająca konkurencja ze strony zachodnich sieci handlowych. Ponowiła tu argumentację zawartą we wnioskach o umorzenie zaległości. Podniosła, że w 2003 r. zatrudniła 251 nowych pracowników, uznając to za niewątpliwe osiągnięcie w trudnych warunkach gospodarczych. Zadeklarowała zatrudnienie 15 osób niepełnosprawnych w 2004 r. Do odwołania Skarżąca dołączyła również deklarację CIT-2 za okres od 1 stycznia do 29 lutego 2004 r. oraz zestawienie przedstawiające "ruch zatrudnienia" za luty 2004 r. Decyzją z dnia ... czerwca 2004 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia był art. 67 § 1 i 1a Ordynacji podatkowej. Jego zdaniem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie może skutkować obowiązkiem umorzenia zaległych wpłat. Zasadą jest bowiem ponoszenie obciążeń publicznoprawnych. Zdaniem Ministra Polityki Społecznej ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Podkreślił on, że trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie ma charakteru wyjątkowego. Problemy finansowe spotykają większość przedsiębiorstw prowadzących działalność w warunkach gospodarki wolnorynkowej. Przedsiębiorstwa te prowadzą działalność na własny koszt i ryzyko. Straty ponoszone przez Skarżącą nie mogą być kompensowane kosztem osób niepełnosprawnych, na zaspokojenie których przeznaczone są środki PFRON. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem jego było uwzględnienie także interesu społecznego wyrażonego w ustawowych celach działalności PFRON. Uszczuplenie środków Funduszu mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie rehabilitacji. Jego zdaniem Skarżąca otrzymała już wystarczającą pomoc ze strony organu I instancji poprzez umorzenie odsetek i rozłożenie płatności na raty. Podkreślił również uznaniowy charakter decyzji wydawanych w oparciu o art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. W skardze złożonej na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie i "wznowienie postępowania w sprawie". Zarzuciła, że Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję wadliwą "pod względem prawnym" i naruszającą jej uzasadniony interes. Pomimo bowiem wzmianki w uzasadnieniu o argumentach dotyczących zapłaty należności za okres od lipca do września 2000 r. oraz od listopada 2001 r. do marca 2002 r., zaskarżona decyzja zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu w ogóle się do nich nie odnosi. Skarżąca podniosła też, że jednym z podstawowych argumentów, w ocenie Ministra przemawiających za odmową całkowitego umorzenia zaległości, było rozłożenie na raty płatności należności za ww. okresy, a więc należności, które Skarżąca dawno już uregulowała. Skarżąca podniosła, że również za okres od lutego do maja 2001 r. złożyła deklaracje i wniosła należne opłaty. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, że Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz do przedstawienia innych dowodów przemawiających za uwzględnieniem jej argumentów. Z możliwości tej Skarżąca nie skorzystała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 127, poz. 776 ze zm.) stanowi, że do m.in. wpłat na Fundusz stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej z tym, że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Natomiast stosownie do ust. 5 tegoż artykułu Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego i Prezes Zarządu Funduszu mogą wydawać decyzje, o których mowa w art. 48 lub art. 67 Ordynacji podatkowej, z zastrzeżeniem dopełnienia warunku dokonania wpłat, o których mowa w ust. 1, w terminach określonych decyzją. Zgodnie z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, organ podatkowy, na wniosek podatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Przepis art. 48 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi natomiast, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę. Przepisy powyższe przyznają organom orzekającym prawo działania w określonym nimi zakresie w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może on, ale nie musi rozłożyć płatność na raty lub umorzyć zaległość. Sąd nie kwestionuje uznaniowego charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 48 i 67 Ordynacji podatkowej. Jednakże zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest tu dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek rozłożenia na raty lub umorzenia. Ich brak bowiem zawsze skutkować będzie odmową udzielenia ulgi w spłacie zaległości. Skoro organy orzekające stwierdziły w sprawie istnienie przesłanek do rozłożenia płatności zaległych składek na raty, to w tym zakresie miały prawo powołać się na uznaniowy charakter decyzji. Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym jest ograniczona w tym znaczeniu, że sąd nie może nakazać organowi administracji podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd ocenia więc przede wszystkim postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji. Skarżąca nie wskazała przepisów prawa, do których naruszenia doszło jej zdaniem przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Ograniczyła się do wskazania działań i zaniechań, jej zdaniem, czyniących decyzję tę wadliwą. Sąd zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to nie tylko prawo, ale i obowiązek Sądu dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; J.P.Tarno; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 197). Zdaniem Sądu przepis ten upoważnia go zatem do oceny zasadności zarzutów w treści skargi sformułowanych w sposób ogólny, czy też nie popartych wskazaniem konkretnych przepisów prawa. Sąd uprawniony jest również do samodzielnego określenia i wskazania przepisów prawa, do których naruszenia doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, iż nie ustosunkował się on do podnoszonych przez nią wyjasnień o zapłacie należności za część okresów objętych decyzją organu I instancji. Sąd zarzut ten uznał za zasadny. Wskazane przez Skarżącą zaniechanie Ministra Polityki Społecznej stanowi naruszenie art. 187 § 1 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Przepis art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej nakłada na organy podatkowe obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sprawie niniejszej dowodów dostarczyła Skarżąca. Jednakże organ odwoławczy w żaden sposób ich nie rozpatrzył. "Przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się przez organ podatkowy do każdego dowodu bądź grupy dowodów jednorodnych i dokonanie ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu. Obowiązkiem organu jest nie tylko wskazanie, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny, ale także odniesienie się do dowodów, którym odmówiono wiarygodności" (Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 521). Z akt sprawy, stanowiących dla Sądu podstawę wyrokowania (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Polityki Społecznej nie wynika, aby w jakikolwiek sposób rozważył on znaczenie dla sprawy przedłożonych przez Skarżącą dokumentów. W swojej decyzji Minister Polityki Społecznej skoncentrował się na wykazaniu merytorycznej zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności uzasadnieniu braku przesłanek do wnioskowanego umorzenia zaległości. Nie zwalniało go to z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym ma szczególnie istotne znaczenie. Jego należyte sporządzenie umożliwia bowiem Sądowi ocenę, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r. sygn.akt III SA 791/02, niepubl.). Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w postępowaniu, którego przedmiotem są ulgi w spłacie należności nie może być kwestionowana wysokość zaległości. Jednakże zarzut nieustosunkowania się do przedłożonych dowodów wpłat i deklaracji Skarżąca powiązała z zarzutem, iż udzielono jej ulgi w zapłacie należności, które już uiściła. Obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, ocena ich znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia i wyrażenie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca miała prawo oczekiwać, że wszelkie podnoszone przez nią zarzuty zostaną rozpatrzone i ocenione, a ocena ta wyrażona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający jej zapoznanie się z argumentacją organu odwoławczego. Sąd nie może zastępować organów w ocenie dowodów przedkładanych przez strony w postępowaniu instancyjnym. Sąd bada bowiem prawidłowość ocen wyrażonych przez te organy. Stwierdzić także należy, że zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy pominęły zmianę zakresu wniosku Skarżącej będącego podstawą wszczęcia postępowania, a dokonanej w pismach z dnia 30 stycznia 2004 r. i 16 lutego 2004 r. Skarżąca w pismach tych wniosła o udzielenie ulgi w zapłacie należności "do dnia dzisiejszego". Tymczasem organy rozstrzygnęły w przedmiocie należności za okres do października 2003 r., a więc wskazany we wniosku z dnia 7 października 2003 r. Obowiązkiem organów orzekających było rozpatrzenie wniosku w zakresie zmienionym przez Skarżącą, a jeżeli w toku postępowania okazałoby się, że stan zaległości Skarżącej za okres do października 2003 r. i do 16 lutego 2004 r. jest taki sam – należało przedstawić to w uzasadnieniu decyzji. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie kserokopia (w części nieczytelna) sporządzonej w dniu 24 kwietnia 2004 r. informacji o stanie zaległości (k.89), jednakże z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynika, aby w ogóle rozważały zmianę zakresu wniosku w kontekście tego, co wynika z tej informacji. Stanowi to również naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę należy przede wszystkim ustalić zaległości za jaki okres dotyczy wniosek Skarżącej i stosownie do tego - stan zaległości wnioskiem tym objętych. Należy także wyjaśnić znaczenie dla rozstrzygnięcia (w tym określenia rzeczywistego zakresu wniosku) podnoszonych przez Skarżącą okoliczności zapłaty składek. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 187 § 1 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy nadesłanych przez Ministra Polityki Społecznej brak jest dowodu doręczenia Skarżącej decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Sąd dwukrotnie wzywał Ministra do dostarczenia dowodu doręczenia tej decyzji. Dowodu takiego Minister Sądowi nie przekazał. Sąd, opierając się zatem na porównaniu daty wydania zaskarżonej decyzji (... czerwca 2004 r.) z datą nadania skargi (19 lipca 2004 r.) uznał, że skarga wniesiona została z zachowaniem 30-dniowego terminu, przewidzianego na jej złożenie w art. 53 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł z urzędu, na postawie art. 210 § 2 p.p.s.a.