II OSK 1079/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 373/04 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. oddalił skargę Spółki z o.o. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2003 r., którą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako ppsa, Wojewoda uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z dwoma garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ewid. 25 i 22/2 w obrębie [...] przy ulicy V. w W. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania inwestora (Sp. z o.o. A.) od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i zatwierdził projekt budowlany oraz wydał pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r. złożyło Muzeum P. i wówczas Wojewoda Mazowiecki wydał na podstawie art. 54 § 3 ppsa decyzję z dnia 6 lutego 2004 r. uchylającą własną decyzję i tego samego dnia wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, którą uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r., Spółka z o.o. A. podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów: " – art. 6 i 7 kpa – poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez właściwej podstawy prawnej, w tym oparcie jej na nieostatecznym postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz poprzez niewyjaśnienie okoliczności i zasadności wydania i stosowania w niniejszej sprawie wskazanego postanowienia WKZ, − art. 8 kpa – poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieostatecznym postanowieniu WKZ z dnia [...].12.2003 r., które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i wywodzenie z niego negatywnych dla skarżącego konsekwencji prawnych, − art. 9 i 11 kpa – poprzez niewyjaśnienie zasadności rozstrzygnięcia opartego na nieostatecznym postanowieniu WKZ z dnia [...].12.2003 r. i pominięcie wyjaśnienia okoliczności takiej jak upływ 30-dniowego terminu z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, − art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego – poprzez uznanie postanowienia WKZ z dnia 17.12.2003 r. za wydane w 30-dniowym zawitym terminie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. skargę uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Kompetencje organu administracji publicznej w ramach instytucji autokontroli (art. 54 § 3 ppsa) są podobne jak sądu, a wydana na tej podstawie decyzja administracyjna, musi uwzględniać skargę w całości, co zdaniem Sądu zaskarżona decyzja spełnia. Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa, powinna też uchylać w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) zaskarżoną do sądu decyzję i orzekać co do istoty sprawy bądź uchylać zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji i umarzać postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów, bowiem została uchylona nią jedynie decyzja organu drugiej instancji. Jednakże Wojewoda Mazowiecki drugą decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, formalna nieprawidłowość wydania zaskarżonej decyzji, w której brak jest rozstrzygnięcia w sprawie decyzji pierwszej instancji, nie jest jednak tego rodzaju wadą, która winna skutkować uchyleniem wydanej w ramach autokontroli decyzji. Istniała konieczność uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż przedwczesne było wydanie pozwolenia na budowę, bez wyjaśnienia zasadniczych kwestii i sprzeczności w materiale dowodowym. Zdaniem Sądu kwestie dotyczące nieprawidłowości wydania postanowienia WKZ z dnia [...] grudnia 2003 r., mają znaczenie drugorzędne, gdyż powołany w skardze przepis art. 39 ust. 3 Prawa, nie może mieć w niniejszej sprawie takiego zastosowania, jak sugeruje strona skarżąca. Bowiem w tym przypadku obowiązek uzyskania opinii (uzgodnienia) z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie wynika tylko z ww. przepisu Prawa budowlanego. Nakaz uzyskania decyzji w trybie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury w zw. z art. 39 pkt 1 Prawa budowlanego w tej sprawie, został nałożony w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powinno być załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Nakaz uzyskania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nałożony na inwestora w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zobowiązywał organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zbadania zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami i wymogami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Już chociażby z tego powodu, że wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, bez spełnienia wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należało uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., w której nadto nie wyjaśniono kwestii zgodności projektu budowlanego z postanowieniem WKZ z dnia [...] sierpnia 2002 r. (warunek powtórzony w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...].09.2002 r.) odnośnie wysokości projektowanej inwestycji. Pełnomocnik A. Sp. z o.o. na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2005 r. wniósł skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów: − art. 151 w zw. z art. 135 ppsa i w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – poprzez błędne przyjęcie na podstawie akt sprawy, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów i w konsekwencji poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, − art. 145 § 1 pkt 1 ppsa – poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, − art. 104 kpa w zw. z art. 54 § 3 ppsa i z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja może zostać uznana za wydaną w trybie tzw. autokontroli, podczas gdy nie załatwiała ona sprawy w rozumieniu art. 104 kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wydanie w sprawie administracyjnej "cząstkowej" decyzji, − art. 6 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przez Wojewodę art. 54 § 3 ppsa, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi a więc poprzez niezastosowanie tych przepisów. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej, pełnomocnik strony skarżącej wnosi o: − uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, − zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oceniając zaskarżony wyrok, Sąd nie może nie brać pod uwagę wszystkich aspektów sprawy, wynikających z akt sprawy, tym samym dążąc do końcowego załatwienia sprawy, tzn. do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej bez zbędnego przedłużania postępowania. Taki, jak się wydaje powinien być również cel inwestora, dla którego otrzymanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnej z prawem, powinno być celem nadrzędnym. Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r., wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa, z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie tej decyzji oparte na postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2003 r., nie była doskonała, chociaż bez wątpienia uwzględniała skargę w całości. Nie można jednak w tym miejscu przy ocenie tej decyzji, tracić z pola widzenia drugiej decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej w tym samym dniu ([...].02.2004 r.), która została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Efekt końcowy pożądany w tej sprawie osiągnięto więc przy pomocy dwu decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., nie mogła pozostać w obrocie prawnym chociażby z uwagi na to, że nie uwzględniono w niej, bądź w niedostatecznym stopniu, zaleceń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też nie przedstawiono zezwolenia MWKZ w formie decyzji administracyjnej, wydanego na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Gdyby Sąd pierwszej instancji, zgodnie z oczekiwaniami inwestora uchylił kwestionowaną przez inwestora decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r., pozostałby nadal problem związany z decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., którą by prawdopodobnie uchylił sąd administracyjny rozpoznając skargę Muzeum P., jednak przyjęcie takiego trybu, przeciągnęłoby jeszcze bardziej w czasie postępowanie, na czym chyba nie powinno zależeć inwestorowi. Zarzut naruszenia art. 54 § 3 ppsa w świetle materiałów tej sprawy jest dyskusyjny, nie można więc tu mówić o tym, że został naruszony przepis postępowania, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1, czy też art. 151 w zw. z art. 135 ppsa. Kierując się powyżej przedstawionymi przesłankami, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.