II OSK 633/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./, Protokolant Marcin Sikorski, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 319/04 w sprawie ze skargi B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki z o.o. B. w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r. oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego wydaną w postępowaniu wznowieniowym i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 sierpnia 2002 r. w przedmiocie zmiany udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę budynku hotelowego przy ul. G. w W. poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego tego budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielając zasadność zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazał, że z lakonicznych motywów decyzji organu I instancji nie wynika, że organ ten oceniał zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania w odniesieniu do kwestionowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową O. decyzji Wojewody z dnia 19 sierpnia 2002 r., dotyczącej zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, i to zmiany odnoszącej się do wąskiego wycinka całej decyzji pierwotnej, a polegającej na zmianie układu konstrukcji obiektu poprzez przesunięcie słupów nośnych w taki sposób, że słupy te znajdują się obecnie na zachodniej granicy działki. Tylko bowiem w takim zakresie mógł być rozpoznawany wniosek Spółdzielni. Organ I instancji powinien więc ustalić, czy przesunięcie słupów nośnych spowodowało zacienienie mieszkań w budynku Spółdzielni. Tymczasem opinia przedstawiona przez Spółdzielnię przy wniosku o wznowienie postępowania zawiera opis wpływu całego budynku hotelu na zacienienie mieszkań. Taka kompleksowa ocena wpływu budynku hotelowego na zacienienie budynku mieszkalnego w oparciu o powołaną opinię byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby wniosek o wznowienie postępowania dotyczył pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. decyzji Burmistrza z dnia 10 sierpnia 2002 r. Z uzasadnienia zaś decyzji organu I instancji wcale nie wynika, że rozpatrywał on wniosek Spółdzielni w zakresie istnienia przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 29 sierpnia 2002 r. zmieniającą pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę hotelu. Sąd zwrócił przy tym uwagę na to, że opinia przedstawiona przy wniosku o wznowienie postępowania nie może być uznana za nowy dowód w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. jako dowód, który istniał w dacie wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 2002 r. zmieniającej uprzednio wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ opinia ta została sporządzona po wydaniu tej decyzji. Opinia ta jednak może wskazywać na okoliczności, które istniały w dniu wydawania tej decyzji, a nie były znane organowi, który decyzję tę wydawał. Zdaniem Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że organ orzekający w I instancji nie dopełnił obowiązku podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czym naruszył przepis art. 7 kpa. Skoro bowiem z opinii wynika, że w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym inaczej wyglądały skutki zacienienia budynku należącego do Spółdzielni, a jednocześnie z opinii tej wynika, że sporządzający ją nie posiadał pełnej informacji o parametrach budynku hotelowego, to nie sposób odnieść się do przedstawionej opinii w sposób tak ogólnikowy, jak to uczynił organ I instancji. Konieczne jest wyjaśnienie wszystkich pojawiających się w sprawie wątpliwości i uzupełnienie materiału dowodowego poprzez powołanie przez organ I instancji własnego biegłego czy też poprzez dostarczenie biegłemu, sporządzającemu opinię niezbędnej dokumentacji technicznej i zażądanie dostarczenia opinii uzupełniającej lub uzupełniające przesłuchanie przez organ administracji tego biegłego. Sąd I instancji wyraził przy tym pogląd, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ II instancji nie mógł wyręczyć organu I instancji w obowiązku wyjaśnienia tych istotnych w sprawie okoliczności. Weryfikacja opinii biegłego, która w istocie polegać musi na uzyskaniu przez organ administracji nowej opinii nie może być uznana za uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w nieznacznej części, które może być przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji zweryfikowana opinia powinna umożliwiać dokonanie przez organ administracji oceny, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy istniały takie okoliczności, które – gdyby zostały wówczas ujawnione – spowodowałyby, że decyzja ta nie zostałaby wydana lub miałaby inną treść. Sąd I instancji akcentuje przy tym, że zweryfikowana opinia powinna wyjaśniać, czy zmiana pierwotnego projektu spowodowała zacienienie mieszkań w budynku Spółdzielni w sposób naruszający obowiązujące w dacie wydania tej decyzji przepisy określające wymogi związane z dopływem światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych w tym budynku. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka z o.o. B. reprezentowana przez adwokata, zarzucając, iż oddalenie skargi przez Sąd I instancji zostało dokonane z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez jego niezastosowanie mimo, iż postępowanie przed organami administracyjnymi powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 kpa jako bezprzedmiotowe oraz z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pow. ustawy przez nieuwzględnienie iż prawidłowa wykładnia art. 145 § 1 pkt 5 kpa wskazuje, że ocena skutków wzniesienia budynku nie jest okolicznością nową, nieznaną organowi w rozumieniu pow. przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtarza zarzuty zawarte w skardze wniesionej do Sądu I instancji, , w szczególności – zarzut bezzasadności kontynuowania postępowania wznowieniowego w sytuacji nie wykazania przez stronę, że zaistniała w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania. Podnosi przy tym,, iż ekspertyza dotycząca zacienienia zaistniałego po zrealizowaniu budynku hotelowego nie jest ani nową okolicznością ani nowym dowodem istniejącym w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu. Dodatkowo skarżąca wskazuje, że nawet w przypadku stwierdzenia zasadności wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy budynek hotelowy jest już wybudowany i przekazany do użytku – bezprzedmiotowe byłoby orzekanie merytoryczne w tym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 105 kpa postępowanie takie powinno zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy mimo, iż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut, że postępowanie wznowieniowe przed organami administracji powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotość tego postępowania wobec wykonania obiektu, którego dotyczyła ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących wznowienie postępowania ( art. 145-151 kpa) nie przewiduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania z powodu wykonania decyzji dotychczasowej. Z przepisów art. 145, 149 i 151 kpa wynika, że celem postępowania o wznowienie jest stwierdzenie występowania przesłanek wznowienia i podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Wykonanie decyzji dotychczasowej jest więc dla bytu tego postępowania bez znaczenia. Wybudowanie obiektu, którego dotyczy dotychczasowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi przesłanki w rozumieniu art. 105 § 1 kpa do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Trafny natomiast jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c pow. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na oddaleniu skargi mimo, iż istniały podstawy do uznania, iż zaskarżona do tego sądu decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z teścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/wsk. przesłanek. Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 kpa i żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a więc nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Jedyną kwestią, która na tym etapie postępowania wznowieniowego wymagała oceny było rozważenie czy powoływana w żądaniu wznowienia postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wskazana jako podstawa wydania postanowienia o wznowieniu postępowania – faktycznie występuje. Wskazując tę przesłankę strona żądająca wznowienia postępowania powołała się na ekspertyzę wykonaną na jej zlecenie, po wydaniu decyzji ostatecznej. Ekspertyza ta znajdowała się w aktach sprawy. Jak wynika z jej treści opracowana została na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych po zrealizowaniu obiektu, a nie na podstawie dokumentacji projektowej stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Ekspertyza ta więc nie odnosi się ani do zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną w tym postępowaniu decyzja z dnia 19 sierpnia 2002 r., ani nawet do projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzja z dnia 27 kwietnia 2001 r., nie będącą przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, Ekspertyza ta nie zawiera zatem ocen dotyczących decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, ale ocenia faktycznie wykonany obiekt. Nie daje więc żadnych podstaw do uznania, że w sprawie zakończonej decyzją kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym ujawnione zostały nowe fakty lub dowody istniejące w dniu wydawania tej decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Należy przy tym zwrócić uwagę, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Ekspertyza, wydana po wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za nowy dowód stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające. Tymczasem – jak wskazano wyżej – ekspertyza faktów takich nie stwierdza. Zawiera jedynie ocenę skutków wzniesienia obiektu, nie nawiązując do zatwierdzonego decyzją administracyjną projektu. Nie stwierdza więc – bo stwierdzić nie może (jak podano w ekspertyzie – jej autorzy nie zapoznawali się z projektem), że to rozwiązania zawarte w zatwierdzonym projekcie spowodowały skutki o jakich mowa w tej ekspertyzie. Wobec niewskazania przez stroną żądającą wznowienia postępowania jakichkolwiek innych okoliczności, któreby mogły potwierdzać zaistnienie w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa – to organ I instancji trafnie i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji ocenianej w tym postępowaniu. Jeżeli nawet, w ocenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji motywy były zbyt lakoniczne, to organ odwoławczy mógł je rozbudować lub uzupełnić. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia błędnie więc ocenione zostało przez Sąd I instancji jako uzasadnione treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie zaś zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji, że omawiana ekspertyza wymaga "zweryfikowania" (w sytuacji gdy oczywiste jest, że ekspertyza ta jest całkowicie nieprzydatna dla celu jakim jest uzyskanie potwierdzenia faktu zaistnienia przyczyn wznowienia postępowania) i wskazanie, że taka "zweryfikowana" ekspertyza pozwoli na ocenę, czy zatwierdzony projekt nie narusza przepisów prawa materialnego – jest błędne, bowiem prowadziłoby do sytuacji, w której, mimo negatywnego wyniku oceny przyczyn wznowienia – organ administracji dokonywałby merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej w tym trybie decyzji, co musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa oraz jako rażące naruszenie przepisów regulujących tryb postępowania wznowieniowego, a decyzja wydana z naruszeniem wsk. przepisów byłaby dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 ‘’§ 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127)) orzekł jak w sentencji.