II SA/Ka 947/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości o d d a l a s k a r g ę SJ/ Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta M., orzekający w sprawie jako organ I instancji, ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Obowiązkiem uiszczenia tej opłaty organ obciążył J. K. i M. P. w związku ze zbyciem przez nich umowami darowizny na rzecz M. K. (żony J. K.) oraz T. P. (syna M. P.) dwóch nieruchomości położonych w M., z których jedna objęta księgą wieczystą nr [...] składała się z 28 działek o łącznej powierzchni 46 190 m², a druga objęta księgą wieczystą nr [...] składała się z 15 działek o powierzchni 23 694 m². W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wymierzenie opłaty było związane ze wzrostem wartości opisanych nieruchomości wynikającym ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonej uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] nr [...] opublikowanej w Dz. Urz. Województwa [...] nr 194, poz. 3419 (z dnia [...]) Wymienioną uchwałą zmieniono przeznaczenie opisanych wyżej nieruchomości z terenów upraw polowych na tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjalnym (oznaczone symbolem M1-7) oraz tereny usług, handlu, kultury, gastronomii, sportu, zdrowia i opieki społecznej (oznaczone symbolem U). Wysokość opłaty została zaś ustalona w oparciu o § 32 ust. 1 lit. c i § 32 ust. 1 lit. d wskazanej uchwały oraz sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. K. i M. P. powołując się na treść uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/2000 (opublikowanej w ONSA z 2001 r. z. 2 poz. 64) w której wskazano, że jednorazowej opłaty, której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich. Kierując się zawartą we wskazanej uchwale wykładnią terminu "zbycie" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta M. i umorzyło postępowanie I instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina M. domagając się w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że obdarowani w niespełna trzy tygodnie po zawarciu umów darowizny sprzedali w celach komercyjnych znaczną część podarowanych nieruchomości. Gmina wskazała także na zastrzeżenia podniesione w doktrynie wobec stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wyżej uchwale wskazując w szczególności na glosę do tej uchwały autorstwa A. Ciska i J. Kermisa (OSP z 2001 r. nr 10, poz. 152). Skarżąca zakwestionowała także stanowisko zajęte przez Kolegium zgodnie, z którym wykładnia art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawarta w przedmiotowej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązała ten organ także w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem wykładnię zawartą w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozpatrywać w ścisłym związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie w którym wykładnia ta została sformułowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie należy rozważyć czy Gmina M. miała legitymację do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. W szczególności Sąd musiał rozważyć czy z uwagi na okoliczność, że Burmistrz Miasta M. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw z art. 11a ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142. poz. 1591 ze zm.)) – mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym włączył wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej – por. w tej kwestii pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 ( dotychczas niepublikowany). Odnosząc się do tej kwestii skarżąca wskazała, że miała interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który wynikał z normy zawartej w art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Gmina M. jako osoba prawna została, bowiem pozbawiona możliwości uzyskania dochodu z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek jej działań planistycznych. Wskazać przyjdzie, że zawarty w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakaz pobierania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, współwystępował z określonymi w art. 36 ust. 2 omawianej ustawy roszczeniami przysługującym właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem ich wartości. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różnią się od strony materialnoprawnej i tworzyły oraz tworzą także na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Z woli ustawodawcy zaistniały jednak różnice w trybie dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli (użytkowników wieczystych) w stosunku do gminy były, a także są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Ustawodawca nakazał także w art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odpowiednie stosowanie przepisu zawartego w art. 36 ust. 6 tej ustawy stanowiącego o roszczeniach właściciela (użytkownika wieczystego) powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw prawnych do pozbawienia gminy uprawnień dochodzenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości także na drodze postępowania sądowoadministracyjnego przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. W szczególności nie można gminie odebrać tego uprawnienia tylko na skutek okoliczności, że omawiane roszczenie jest wymagalne w trybie publicznoprawnym. Wskazać przyjdzie, że Sąd podziela też odnoszący się w pewnym sensie do problematyki dopuszczalności skargi pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (dotychczas niepublikowany). Zgodnie ze stanowiskiem zajętym w uzasadnieniu tego orzeczenia przedmiotowa opłata na rzecz gminy mimo, że ma cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.), jest bowiem świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej jest świadczeniem nie wynikającym z ustawy podatkowej. Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika też, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku i w konsekwencji nakazanie stosowania do niej przepisów Ordynacji podatkowej. Podnieść należy także, że opłata ta nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, a zobowiązanie do jej uiszczenia powstaje jako wynik polityki przestrzennej gminy w centrum, której nie leży pomnażanie wpływów do budżetu gminy, lecz racjonalna gospodarka przestrzenią. Skarga mimo jej dopuszczalności nie jest jednak zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd uznał bowiem, że nie narusza ona prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiły także przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności objętej sądową kontrolą decyzji oraz nie wystąpiło także inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu jest w szczególności zgodna z przepisem art. 36 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo organ odwoławczy przywołał bowiem w sprawie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. zgodnie, z którą zawartemu w tym przepisie terminowi "zbycie" ustawodawca zamierzył nadać treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej tą ustawą. Zgodnie z poglądem prawnym zawartym w tej uchwale i akceptowanym przez skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, termin "zbycie" nie może obejmować przeniesienia na rzecz osób najbliższych własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. Zdaniem Sądu na aprobatę w związku z tym nie zasługuje także wskazane przez skarżącą stanowisko A. Ciska i J. Kremisa glosatorów opisanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności zaś nie można zaakceptować poglądu, że przedmiotowa uchwała "stwarza dobrą wskazówkę do obejścia prawa i uniknięcia świadczenia publicznego. (...) Wystarczy bowiem podarować taką nieruchomość osobie bliskiej lub przenieść nieodpłatnie udziały w takiej nieruchomości na osoby bliskie, by następnie nabywcy sprzedali taką nieruchomość korzystnie nie dzieląc się z gminą uzyskanym wzbogaceniem". W opinii Sądu skoro poprzez zawarcie z osobą bliską umowy darowizny przenoszącej własność nieruchomości nie doszło do jej zbycia w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to nie ma tym samym przeszkód prawnych obciążenia wymienioną w tym przepisie opłatą obdarowanych, którzy zbywają następnie przedmiotową nieruchomość, jeżeli do zbycia takiego dochodzi w okresie pięciu lat od dnia w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wreszcie należy wskazać, że co prawda Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie, gdy została ona wydana, to jednak nie bez znaczenia jest także odniesienie się do przepisów prawa obowiązujących już w czasie wyrokowania w sprawie przez Sąd. Nakaz taki został nałożony na Sąd nawet wprost w sytuacji o jakiej mowa w art. 141 § 4 zdanie 2 Poppsa. W tym kontekście należy dostrzec, że w art. 36 ust 4 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w podstawowym zarysie odpowiada analizowanemu wyżej art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym ustawodawca posługuje się w dalszym ciągu terminem "zbywa". W tekście pierwotnym tej ustawy, obowiązującym od 11 lipca 2003 r. w miejsce terminu "zbywa" ustawodawca wprowadził termin "sprzedaje", jednak z dniem 22 września 2004 r. ponownie zastąpił termin "sprzedaje" terminem "zbywa" ( art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492)). Powyższe dowodzi, że analizowana uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. zachowuje swoją aktualność także pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej aktualnym brzmieniu. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 Poppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.