II SA/Bk 23/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA S. Prutis (spr.), Sędziowie NSA J. Bujko, A. Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant A. Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. W., K. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania państwa B. i J. Ch. zam. B. ul. [...] od decyzji z dnia [...].10.2003r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., w sprawie zobowiązania w terminie do 30 grudnia 2003r. państwa J. i B. Ch. do usunięcia istniejących nieprawidłowości poprzez zamurowanie lub wypełnienie luksferami dwóch otworów okiennych, znajdujących się w ścianie odległej 1,95 m. od granicy z działką nr geod. [...] oraz zamurować lub wypełnić luksferami otwór okienny i drzwiowy w pomieszczeniu na poddaszu, znajdujących się 3,72 m. od granicy z działką nr geod. [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie administracyjne w organie I instancji w sprawie nieprawidłowości związanych z usytuowaniem otworów od strony działki nr [...] w ścianie budynku znajdującego się na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowości w istniejącym budynku warsztatowo-mieszkalnym przy ul. [...] w B. zostało wszczęte na wniosek p. K. W.. Strona w swoim postępowaniu poinformowała organ o naruszeniu technicznego wymogu zachowania odległości okien budynku stanowiącego własność Państwa Ch. w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej jej własność. W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie czynności administracyjnych przez organ I instancji stwierdzono, że w ścianie przedmiotowego budynku w odległości 1,95 m. od granicy działki nr [...] znajdują się dwa otwory okienne wypełnione szkłem. Do akt sprawy właściciele przedłożyli pozwolenie na rozbudowę nr [...] z dnia 1986.06.[...], obejmujące swym zakresem roboty budowlane w części, w której znajdują się sporne otwory okienne i drzwiowe oraz pismo Urzędu Miejskiego w B. nr [...] z dnia [...].08.1989r., z którego treści jednoznacznie wynika, że organ właściwy przyjął na podstawie załączonego dziennika budowy i protokołu kominiarskiego wykonane roboty bez zastrzeżeń. Inwestor nie przedstawił jednak zatwierdzonej dokumentacji technicznej, która sankcjonowałaby stan istniejący. Z uwagi na brak dokumentacji technicznej wykonanych robót organ zwrócił się z prośbą do Urzędu Miejskiego o udostępnienie akt sprawy dotyczących przedmiotowej rozbudowy. W odpowiedzi uzyskał jedynie informację, że zgodnie z ówcześnie obowiązującą instrukcją kancelaryjną, akta sprawy przechowywane były przez dziesięć lat. Przedstawione dokumenty w postaci pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1986.06.[...] oraz pismo Urzędu Miejskiego nr [...] z dnia [...].08.89 nie stanowią, zdaniem organu, jednoznacznego dowodu istnienia okien i drzwi. W związku z niemożnością porównania stanu istniejącego z dokumentacją techniczną organ odniósł się do ówcześnie obowiązujących przepisów technicznych. Nawiązując do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązujących w okresie budowy, wykluczał możliwość usytuowania otworów w ścianie równoległej do granicy twierdząc, że obowiązujący wówczas przepis zobowiązywał do zachowania czterometrowej odległości, z możliwością jej zmniejszenia do trzech metrów w przypadku wykonania ściany bez otworów. Regulacja ta, zdaniem organu, miała na względzie nie tylko bezpieczeństwo pożarowe, ale również ochronę interesów osób trzecich. Stąd też fakt istnienia otworów w odległości 1,95 i 3,27 m. od granic działki nie znajduje uzasadnienia w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Natomiast przyjęcie do użytkowania rozbudowanej części obiektu mogło się odbyć na podstawie złożenia wymaganych dokumentów, bez ich weryfikacji, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy nie nakładały takiego obowiązku. W świetle powyższego PINB uznał, że istniejące otwory stanowią nieprawidłowość, którą stosownie do zapisów art. 66 aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. upoważnia organ do decyzyjnego określenia właścicielowi obowiązków w celu jej usunięcia. Od decyzji organu odwołali się państwo B. i J. Ch. twierdząc, że wykonane roboty przy rozbudowie budynku warsztatowo-mieszkalnego wykonali zgodnie z prawem. Stąd też obowiązek zawarty w decyzji nr [...] z dnia [...].10.2003r. jest niezasadny. Organ II instancji rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zważył, co następuje: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., w związku z brakiem możliwości weryfikacji wykonanych robót w relacji do dokumentacji technicznej, stanowiącej załącznik do wydanego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1986.06.[...], dokonał analizy usytuowania obiektu w odniesieniu do przepisów technicznych, jakie obowiązywały w okresie przebudowy obiektu. Przywołując je wykluczył możliwość uzyskania zgody organu (właściwego do wydania pozwolenia na budowę oraz przyjęcia do użytkowania) na wykonanie otworów bliżej niż 4 m. od granicy z sąsiednią działką. Powyższa ocena sytuacji w oparciu o § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wiąże się z niekonsekwencją w ocenie sytuacji. Cytowany przepis dopuszczał budowę budynków w odległości 4 m. od granicy działki sąsiedniej dla budynku posiadającego otwory okienne od strony granicy oraz 3 m. dla budynku bez otworów. Jak wskazuje wyrys geodezyjny działek [...] i [...], organ wydając pozwolenie oparł się o alternatywny przepis cytowanego rozporządzenia, zawarty w treści § 12 ust. 2, zgodnie z treścią którego ograniczenia stanowiące o możliwości lokalizacji, określone w przepisie § 12 ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, bez względu na to, czy ściana posiada otwory okienne, czy też nie, pod warunkiem braku zabudowy na działce sąsiedniej w odległości większej niż 4 m. oraz przy konieczności zachowania ośmiometrowej odległości pomiędzy budynkiem projektowanym, a istniejącym. Rozpatrując wzajemne usytuowanie budynków na działkach [...] i [...], mających identyczną funkcję i, jak wynika z akt sprawy, wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę, okoliczność określona w § 12 ust. 2 mogła mieć miejsce. Jak wynika z treści zastosowanego przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane zamiarem organu było usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości, jaka jest zagrożenie pożarowe. W odniesieniu do powyższej kwestii przedstawiono dwie rozbieżne opinie: Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w B. z dnia [...].05.2003r., której treść jest analogiczna do wywodu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz rzeczoznawcy do spraw p.poż. z dnia [...].03.2003r., która swoją treścią obejmuje szerszy aspekt relacji pomiędzy zabudową działek [...], [...], [...] i [...]. W ocenie rzeczoznawcy fakt istnienia okien w budynku stanowiącym przedmiot postępowania nie stwarza zagrożenia pożarowego, gdyż uwarunkowania dotyczące zachowania odległości pomiędzy istniejącymi obiektami na sąsiednich działkach są spełnione. Nie może być też mowy, że ograniczenia w możliwości zabudowy działki nr [...] wynikają wyłącznie z sytuowania otworów w budynku znajdującym się na działce [...]. Otóż wpływ na nie ma również uzbrojenie terenu działki [...] oraz fakt istnienia nowo wybudowanego budynku na działce nr [...], posiadającego 4 otwory okienne w odległości 1,5 m. od strony granicy działki [...]. Również aktualnie obowiązujące przepisy, stosownie do treści § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określają identyczny wymóg bezpieczeństwa pożarowego jak dotychczasowe tzn. konieczność zachowania ośmiometrowej odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na dwu sąsiednich działkach. Wobec istnienia dziewięciometrowej odległości pomiędzy budynkami na działkach [...] i [...], bezpieczeństwo pożarowe w odniesieniu do przepisów obowiązujących w okresie przebudowy obiektu, jak i aktualnych są spełnione. Ponadto w organie I instancji rozpatrywana była również prawidłowość zabudowy działki nr [...] z uwagi między innymi na sytuowanie otworów w odległości 1,5 m. od granicy z działką nr [...] w budynku wykonanym w oparciu o pozwolenia na budowę i przyjętego do użytkowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez zastrzeżeń. Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...].07.2003r. umorzył postępowanie nie dopatrujący się uchybień. Stanowisko to podzielił w trybie odwoławczym organ II instancji w decyzji nr [...] z dnia [...].08.2003r., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie PINB. Biorąc pod uwagę analogiczny aspekt sprawy, uzasadnioną jest jednakowa ocena zjawisk istniejących w obrębie tej samej nieruchomości. Stąd też organ odwoławczy zobligowany był określić identyczne stanowisko co do końcowych skutków postępowania administracyjnego. Decyzję powyższą zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego państwo K. i J. W., wnosząc o jej uchylenie, ponieważ jest niezgodna z prawem i stronnicza. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie w sprawie kroków niezbędnych do jej właściwego załatwienia, w którym uwzględniono by słuszny interes każdego obywatela, a nie tylko jednej ze stron. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974r., zapewniającego ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżących, pozostawienie spornych otworów okiennych powoduje, że znaczna część ich działki staje się bezużytecznym terenem, co pomniejsza wartość użytkową całej działki, uniemożliwia rozbudowę firmy należących do skarżących. Istniejące okna w pobliżu granicy działki naruszają prywatność, do której ma prawo każdy obywatel. Zdaniem skarżących organ II instancji nie ocenił, czy zostały zachowane wymogi bezpieczeństwa ludzi i mienia w sytuacji tolerowania stanu sprzecznego z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy opiera się na § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, nie biorąc pod uwagę, że podczas procedur wydawania pozwolenia na rozbudowę nie zastosowano art. 9 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. O stronniczości organu odwoławczego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy ma świadczyć – zdaniem skarżących – czterokrotne uchylenie decyzji organu I instancji, a także fakt włączania do decyzji sprawy działki nie graniczącej bezpośrednio z działką państwa Ch. Zdaniem skarżących, jeżeli budynek został wybudowany niezgodnie z normami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin wykonania tego obowiązku, co nakazał PINBPG, a zignorował PWINB. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2003r. sygn. akt IIIRW 101/102, który wskazuje, że niezgłoszenie sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, po zgłoszeniu przez inwestora zakończenia robót, nie powoduje zalegalizowania stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, mającymi charakter bezwzględnie obowiązujący z czym się wiąże to, że dopóki obiekt budowlany jest niezgodny z prawem, właściciele sąsiednich nieruchomości będą mogli zgłosić wnioski o wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Odnosząc się do zarzucanej rzekomej stronniczości organ wyjaśnił: "Decyzje kasacyjne nie rozstrzygały istoty sprawy i, jak wskazuje ich treść, były między innymi w części skutkiem uwzględnienia odwołań i zgłaszanych wniosków strony postępowania pani K. W. Przywołana natomiast sprawa zabudowy działki nr [...], rozpatrywanej w odrębnym postępowaniu miała za cel wykazanie analogii przypadku. W świetle powyższego żądanie wyjaśnienia, czym podyktowana jest stronniczość organu jest postulatem bezpodstawnym, gdyż motywacja organu określana była w treściach decyzji z wskazaniem możliwości poddania ocenie przez sąd administracyjny." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga nie została uwzględniona. Stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym samo niezgłoszenie sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, po zgłoszeniu zakończenia robót przez inwestora, nie powoduje zalegalizowania stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, mającymi charakter bezwzględnie obowiązujący. co powoduje, że dopóki obiekt budowlany jest niezgodny z prawem, właściciele sąsiednich nieruchomości mogą zgłaszać wnioski o wydanie przez organ nadzoru budowlanego stosownych decyzji, jest niewątpliwie merytorycznie zasadne. W niniejszej wszakże sprawie kwestia niezgodności obiektu budowlanego z bezwzględnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi jest sporna pomiędzy stroną skarżącą a organem nadzoru budowlanego, orzekającym z II instancji. Zdaniem skarżących, wobec braku niepodważalnych dowodów, iż zabudowa na działce nr [...] miała podstawy w zatwierdzonym projekcie budowlanym, sporne otwory okienne i drzwiowe należy traktować jako efekt samowoli budowlanej. Organ odwoławczy, oceniając całokształt materiału sprawy stwierdza, iż "rozpatrując wzajemne usytuowanie budynków na działkach [...] i [...], mających identyczną funkcję i wykonanych w oparciu o pozwolenia na budowę, okoliczność określona w § 72 ust. 2 mogła mieć miejsce". Chodzi tu o przepis obowiązującego, w czasie rozbudowy lokalu mieszkalnego państwa Ch., rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m. od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.". Wykonanie inwestycji w warunkach określonych przytoczonym przepisem eliminuje możliwość postawienia zarzutu samowoli budowlanej, jeżeli rozwiązanie takie przewidywał projekt budowlany, niezależnie od późniejszych zmian w przepisach dotyczących usytuowania budynków. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko prezentowane przez organ nadzoru budowlanego II instancji, albowiem znajduje ono uzasadnienie w całokształcie materiału sprawy. Argumentacja organu odwoławczego jest logiczna, spójna i mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów, określonej przepisem art. 80 kpa. Oprócz argumentów przytoczonych przez ten organ, podnieść należy jeszcze dwie kwestie. Wprawdzie przyjęcie zgłoszenia budynku do użytkowania nie może być uznane za niepodważalny dowód zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże nie można tego oświadczenia organów budowlanych pozbawiać jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Zdaniem Sądu inwestorowi, który po zgłoszeniu obiektu budowlanego do użytkowania otrzymał, od właściwego organu nadzoru budowlanego orzeczenie o przyjęciu budynku do użytkowania bez zastrzeżeń, służy co najmniej domniemanie faktyczne co do zgodności wykonania obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Istnienie takiego domniemania rzutuje na pozycję inwestora w postępowaniach podważających, często po latach, legalność dokonanej zabudowy. Wprawdzie upływ czasu nie wywiera wpływu na ocenę legalności wykonanych obiektów budowlanych, zwrócić wszakże należy uwagę, iż w niniejszej sprawie poprzedni właściciele działki nr [...] – państwo L. i M. S. nie zgłaszali pretensji co do spornych otworów okiennych i drzwiowych, od momentu oddania obiektu do użytku tj. od sierpnia 1989r. przez cały okres wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do działki nr [...]. W dniu 22.02.2002r. państwo L. i M. S. dokonali darowizny działek nr geod. [...] i [...] na rzec córki K.W. oraz jej dzieci; po czterech miesiącach K. W. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego z prośbą o zajęcie stanowiska, czy prawo budowlane pozwala na takie rozmieszczenie i ustawienie budowli. Fakt blisko 13-letniego użytkowania budynku prze państwo Ch. pozwala wnioskować, że ich sąsiedzi wyrażali zgodę, jeżeli nie wyraźną (jak twierdzi inwestor Ch.), to dorozumianą, na właśnie takie usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych. K. W., będąca następcą prawnym swoich rodziców, nabywając nieruchomość wstąpiła w sytuację prawną, także w zakresie stosunków wynikających z prawa sąsiedzkiego, swoich poprzedników prawnych. Dotyczy to także zgody na sposób wykonywania uprawnień właścicielskich przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Co się tyczy zarzutu skargi, iż organ odwoławczy nie ocenił zachowania wymogów bezpieczeństwa ludzi i mienia, w sytuacji aktualnej zabudowy, stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, z powołaniem się na opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych z [...].03.2003r. (która rzeczywiście analizuje kompleksowo relację pomiędzy zabudową działek nr [...], [...], [...] i [...]) stwierdza jednoznacznie, że wobec istnienia dziewięciometrowej odległości pomiędzy budynkami na działkach [...] i [...] bezpieczeństwo pożarowe, zarówno według przepisów obowiązujących w czasie rozbudowy obiektu, jak i obecnie obowiązujących, jest zachowane. Bezzasadny jest również zarzut stronniczości organu, przejawiający się – zdaniem skarżących – w powołaniu się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, na rozstrzygnięcie wydane przez organy nadzoru budowlanego co do prawidłowości zabudowy działki nr [...], na której znajduje się budynek posiadający otwory usytuowane w odległości 1,5 m. od granicy z działką nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] należy do rodziców skarżącej K. W. – państwa L. i M. S. Powołanie się organu na usytuowanie budynku na działce nr [...] nie jest przejawem stronniczości, a ma być– według organu – dowodem równoprawnego traktowania właścicieli obu działek sąsiadujących z działką skarżącej. Jak stwierdził organ w uzasadnieniu: "Biorąc pod uwagę analogiczny aspekt sprawy, uzasadnioną jest jednakowa ocena zjawisk istniejących w obrębie tej samej nieruchomości. Stąd też organ odwoławczy zobligowany był określić identyczne stanowisko co do koniecznych skutków postępowania administracyjnego". Stanowisko organu traktującego w sposób równoprawny właścicieli obu działek sąsiadujących z działką skarżących zasługuje również na aprobatę Sądu. W sferze działania prawa budowlanego, mającego charakter prawa publicznego, traktowanie przez organu nadzoru budowlanego właścicieli działek budowlanych z sobą sąsiadujących nie może uwzględniać więzi rodzinnych łączących niektórych z właścicieli. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, nie narusza ani prawa materialnego, ani reguł postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).