II FSK 838/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Bożena Dziełak, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług - Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług Miasta Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Łd 1061/04 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług - Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług Miasta Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 14 lipca 2004 r., (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł. 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług - Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług Miasta Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 15 marca 2005 r., I SA/Łd 1061/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług - Zrzeszenia Prywatnego Handlu i Usług Miasta Ł., zwanego dalej "Zrzeszeniem Prywatnego Handlu i Usług", na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 14 lipca 2004 r. (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż pismem z dnia 23 sierpnia 2004 r. strona skarżąca, działając w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, wezwała do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 14 lipca 2004 r. Wobec bezskuteczności wezwania Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług skierowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uchwała Rady Miejskiej narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa, swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasadę wolnej konkurencji z uwagi na wprowadzenie zróżnicowanej wysokości dziennych stawek opłaty targowej dla sprzedaży dokonywanej z modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej oraz hal targowych utworzonych według jednolitego projektu architektonicznego. Ustalona stawka jest - jak podkreśla strona skarżąca - ponad dwudziestopięciokrotnie mniejsza od najniższej dziennej stawki ustalonej za m2. Autor skargi podniósł, iż obniżenie stawek opłaty targowej bez wskazania czytelnego kryterium zróżnicowania nosi znamiona ulgi lub zwolnienia podatkowego, o wprowadzeniu których Rada Miejska w Ł. nie jest władna decydować. Zwrócono również uwagę, iż powierzenie poboru opłaty targowej przy Pl. B. w Ł. Stowarzyszeniu "Z." jest niezgodne z postanowieniem par. 2 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 grudnia 2003 r., które przewiduje, iż poborcą opłaty może być podmiot będący dzierżawcą. Tymczasem wymagana umowa dzierżawy została zawarta dopiero w dniu 2 sierpnia 2004 r. i dotyczyła tylko części obszaru targowiska. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniła, iż w przypadku ustalania wysokości stawek opłaty targowej w oparciu o przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest ona uprawniona do różnicowania ich wysokości w zależności od miejsca, w którym dokonywana jest sprzedaż na targowisku. Rada Miejska nie podzieliła również zarzutu dotyczącego naruszenia par. 2 ust. 6 uchwały z dnia 10 grudnia 2003 r. wskazując, iż umowa dzierżawy z dnia 2 sierpnia 2004 r. nie stoi w sprzeczności z powołaną uchwałą, gdyż zaczęła ona obowiązywać od dnia 1 listopada 2004 r., a więc po rozwiązaniu umowy z poprzednim dzierżawcą, to jest umowy z dnia 15 czerwca 2001 r. zawartej ze Stowarzyszeniem "L." na Rzecz Integracji z Unią Europejską - działającym obecnie pod nazwą Stowarzyszenie "Z." - która wygasła z dniem 31 października 2004 r. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2005 r. strona skarżąca podkreśliła, iż zróżnicowanie stawek opłaty targowej powinno być uzasadnione i oparte na jasnych, zobiektywizowanych kryteriach. Dodatkowo stwierdzono, iż ustanowienie Stowarzyszenia "Z." poborcą opłaty targowej stanowi naruszenie zasad wyrażonych w uchwałach Rady Miejskiej Ł. z dnia 4 czerwca 1998 r. oraz z dnia 24 września 2003 r. z uwagi na fakt, iż Rada Miejska w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie posiadała informacji o tym, który z podmiotów spełnił określone wymogi i przedstawił najkorzystniejszą ofertę dzierżawy targowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargę uznał, iż podlega ona odrzuceniu jako przedwczesna. Argumentując swoje stanowisko Sąd przytoczył, obok treści ust. 1 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, również brzmienie ust. 3 tego przepisu, który przewiduje, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Skład orzekający wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i literaturze przedmiotu poglądem, w przypadku gdy właściwy organ nie zajął stanowiska wobec skierowanego do niego wezwania do usunięcia naruszenia, bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następnego po dniu, w którym upłynął maksymalny, dwumiesięczny termin ustanowiony w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy /por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98 - ONSA 1993 nr 3 poz. 78/. Z akt sprawy wynika, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w dniu 6 września 2004 r. Natomiast skargę do sądu administracyjnego wniesiono w dniu 15 października 2004 r., a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu. W ocenie Sądu doszło tym samym do naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 4 maja 2005 r. Zrzeszenie Prywatnego Handlu i Usług złożyło skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jest art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co potwierdza treść art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który w sprawach określonych w rozdziale dziesiątym powołanej ustawy wyklucza stosowanie jedynie przepisów art. 52 par. 3 i par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wspominając o par. 2 art. 52. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji nie daje się pogodzić z regulacją zawartą w art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż skargę należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dochowanie wskazanego terminu nie jest bowiem możliwe przy jednoczesnym przyjęciu, iż organ ma prawo rozpatrywać sprawę wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy. Strona skarżąca, odwołując się do art. 35 Kpa, podkreśliła że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozpoznawanie spraw bez zbędnej zwłoki, natomiast załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Termin dwóch miesięcy dla rozpatrzenia sprawy jest uzasadniony wyłącznie w przypadkach wyjątkowych, które zostaną zakwalifikowane przez organ do szczególnie skomplikowanych, o czym strona postępowania powinna zostać powiadomiona. Ponadto zwrócono uwagę, iż powołana w motywach rozstrzygnięcia sądowego uchwała siedmiu sędziów z dnia 4 maja 1998 r. została podjęta pod rządami art. 35 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a więc na gruncie odmiennego stanu prawnego. Zdaniem strony skarżącej w świetle powyższego należy uznać, iż wniesienie skargi w dniu 15 października 2004 r. nastąpiło w przewidzianym przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminie i nie mogło zostać uznane za przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 53 par. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc na odrzucenie skargi wniesionej przez Zrzeszenia Prywatnego Handlu i Usług na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Wskazać trzeba, że wskazany przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że w przypadkach o których mowa w art. 52 par. 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Podstawowa kwestia, która wymaga rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, to odpowiedź na pytanie czy przepis art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do zaskarżania uchwał organów gminy w trybie przepisu art. 101 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy art. 102a tej ustawy wyłącza stosowanie przepisów art. 52 par. 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie, podzielając w tej mierze argumentację wyrażoną w nauce prawa /patrz J. P. Tarno w Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2006, str. 154-158/. Zastosowanie powołanego przepisu Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, a więc terminów w nim określonych, wynika a contrario z przepisu art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawach uregulowanych w rozdziale X tej ustawy nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zapisu tego należy zatem wyciągnąć wniosek, że pozostałe przepisy ostatnio wymienionej ustawy, dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, w tym i terminów do jej wniesienia, stosuje się, o ile przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią inaczej. Podnieść należy przy tym, że wyłączenie określone w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym było konieczne wobec regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 tej ustawy. W orzeczeniach zapadłych pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ za ugruntowany uznawano pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 maja 1998 r. FPS 1/98 /ONSA 1998 nr 3 poz. 78/. W uchwale tej przyjęto, że wówczas gdy organ gminy nie zajął stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następnego po dniu, w którym upłynął maksymalny termin, to jest dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, wynikający z przepisu art. 35 Kpa. Powołana również w zaskarżonym postanowieniu uchwała została jednak podjęta w odmiennym stanie prawnym niż obowiązujący od 2004 r. Wynikał on z art. 35 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej regulacji prawnej /art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ nie określał terminu do wniesienia skargi na akty, a więc i uchwały, organów samorządu terytorialnego. Z tego też powodu za nieuzasadniony należy uznać pogląd o zachowaniu nadal aktualności przez wskazaną uchwałę z dnia 4 maja 1998 r. w stanie prawnym wynikającym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie art. 53 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyni zasadnym stanowisko, że organ gminy ma obecnie tylko miesiąc na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie bowiem terminu dłuższego, dwumiesięcznego, jak w omówionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., oznaczałoby brak możliwości sprostania sześćdziesięciodniowemu terminowi do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, biegnącemu stosownie do powołanego powyżej przepisu prawa od dnia wniesienia wezwania. W przedstawionym stanie prawnym wynikającym z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim art. 53 par. 2 tego Prawa, uznać trzeba więc, iż skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy może być wniesiona pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ gminy w ciągu miesiąca. Skoro zatem w rozpoznanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżące Zrzeszenie wniosło w dniu 6 września 2004 r. a skargę do sądu administracyjnego - w dniu 15 października 2004 r., a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że skargę wniesiono przedwcześnie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisów art. 185 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.