I OSK 943/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1344/04 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r., II SA/Wa 1344/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent [...] uznał A. W. z dniem 21 stycznia 2004 r. za osobę bezrobotna i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku. Organ uznał, że spełniała ona warunki do uznania za bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 23 ust 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 z późn. zm.), przypadająca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni lub podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy jest kwota niższa od minimalnego wynagrodzenia. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że strona wprawdzie przepracowała 365 dni w okresie 18 miesięcy, ale nie osiągnęła w tym czasie, co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istniał obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy, które to wynagrodzenie do dnia 31 grudnia wynosiło 760 zł, a od 1 stycznia 2003 r. – 800 zł. W skardze do Sądu A. W. podniosła, że ustawa nie wskazuje, że każdego miesiąca w okresie 365 dni pracownik musi zarabiać kwotę najniższego wynagrodzenia, aby mógł otrzymać zasiłek dla bezrobotnych. Wystarczy, że przez ten okres osiągnie on taki dochód, który podzielony przez 12 miesięcy utworzy kwotę wyższą niż kwota najniższego wynagrodzenia. Podniosła także, że przed Sądem powszechnym toczy postępowanie o stwierdzenie bezskuteczności rozwiązania umowy o prace i przywrócenie do pracy, o zasądzenie kwoty "13 wynagrodzenia" i kwoty wynikającej z niedokonanej podwyżki uposażenia zgodnie z ustawą z 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że warunkiem otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest zatrudnienie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie i uzyskiwanie w tym czasie wynagrodzenia w kwocie, co najmniej najniższego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Sąd uznał, że aby spełnić ten warunek pracownik musi w miesięcznym cyklu rozliczeniowym otrzymywać wynagrodzenie, co najmniej najniższe. Nie może to być kwota uzyskana w wyniku dzielenia łącznej sumy wynagrodzeń z okresu 365 dni, przez 12 miesięcy. Byłoby to, bowiem średnie wynagrodzenie z tego okresu, a na taką interpretacje nie pozwala art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy, w którym użyto czasownika "osiągał" wynagrodzenie, a nie - "osiągnął". Skarżąca jedynie w dwóch miesiącach – grudniu 2002 r. i wrześniu 2003 r. uzyskała wynagrodzenie wyższe od najniższego. W swojej skardze strona podała, że kwota wynagrodzenia z października 2003 r. wynosiła 5.192,92 zł, co pozostaje w sprzeczności z zaświadczeniem o uzyskanych zarobkach. "Sąd domniemywa, że skarżąca do kwoty wynagrodzenia miesięcznego uzyskanego w tym miesiącu doliczyła ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia. Podała także wartości kwotowe, o które i w jakim miesiącu winno zwiększyć się wypłacone jej wynagrodzenie". Jednak okoliczności te nie wpływają na potrzebę zmiany rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej A. W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu i instancji zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez uznanie, że sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wyłącznie w dacie jej wydania i jedynie na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach postępowania, a taka interpretacja byłaby sprzeczna z art. 106 § 3 i art. 133 § 3 p.p.s.a. dopuszczającymi przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, mimo że skarżąca wnosiła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Pracy; 2. naruszenie prawa materialnego – art. 23 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 53 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz.U. nr 161, poz. 1106) poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że podana przez skarżącą kwota ekwiwalentu za urlop nie stanowi podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, podczas, gdy przepisy wymieniające przychody niepodlegające tym składkom nie obejmują ekwiwalentu za urlop; 3. naruszenie prawa materialnego – art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia nie jest okresem, którego podstawa uprawnia do uzyskania zasiłku, mimo, że wskazany przepis wyraźnie uznaje ten okres za równoprawny z okresem, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy; 4. naruszenie prawa materialnego – art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżąca nie otrzymywała w okresie ostatnich dni przed zarejestrowaniem najniższego wynagrodzenia z pracę, podczas gdy dowody i wyliczenia wskazują inaczej; 5. naruszenia prawa procesowego jest art. 113 § 1 p.p.s.a mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez zamkniecie rozprawy oraz nie odniesienie się do zarzutu zawieszenia postępowania; 6. naruszenia prawa procesowego jest art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezawieszenie postępowania przed WSA na czas niezbędny do rozstrzygnięcia przez Sąd Pracy zagadnienia wstępnego, jak też niepodanie powodu nieuwzględnienia wniosku w tym przedmiocie Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dopuścił dowodu z ustaleń pokontrolnych PiP, ani też nie odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania. "Tak wydany wyrok godzący w powagę Sądu winien być usunięty z obrotu prawnego". Przepis § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 18 grudnia 1998 r. wylicza przypadki, w które nie stanowią podstawy wymiaru składek, a nie ma w nim ekwiwalentu za urlop. Podniesiono też, że odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia jest okresem, który uprawnia do uzyskania zasiłku, a warunkiem jest wypłata odszkodowania i umieszczenie tego zapisu na świadectwie – czwarte kolejne świadectwo pracy zawierające taki zapis znajduje się w aktach. Podniesiono także powołując się na wyrok NSA z 13 listopada 2001 r. II SA 1687/00 - ONSA 2002, nr 1, poz. 18, że otrzymane wyrównanie stanowi należną część wynagrodzenia, która powinna być doliczona do wynagrodzenia i uwzględniona przy ustalaniu prawa do zasiłku. Zarzucono, także, że Sąd nie uwzględnił wnioskowanego przez skarżącą dowodu z ustaleń pokontrolnych PIP i nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Pracy, zamknął więc rozprawę mimo, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy. W konsekwencji wydany został wyrok jedynie na podstawie materiału dowodowego uzyskanego od organu administracji. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i postępowania przed Sądem wnioskowała zawieszenie postępowania. Tylko bowiem Sąd Pracy może ustalić jej rzeczywiste dochody. Sąd nie uwzględniając wniosku powinien podać powody, dla których go nie uwzględnił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. jednak podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Istotą sądowej kontroli legalności działania administracji publicznej jest badanie zaskarżonego do Sądu aktu lub czynności, a także bezczynności tych organów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia ich podejmowania, względnie pozostawania w zwłoce. Zakreślenie daty podejmowania zaskarżonej decyzji jako punktu odniesienia w badaniu legalności tejże decyzji wydaje się oczywiste z punktu widzenia oceny zgodności decyzji z normami prawa materialnego i procesowego, a także stanem faktycznym sprawy, które obowiązywały w dacie orzekania przez organ administracji podejmujący ostateczną decyzję administracyjną. Okoliczność, że możliwe jest w toku postępowania sądowoadministracyjnego posługiwanie się jako dowodem o charakterze uzupełniającym – dowodem z dokumentu, nie pozostaje w sprzeczności z tym założeniem. Ów dowód również musi, niezależnie od tego, że dotyczyć będzie wyjaśnienia istotnych wątpliwości, obejmować okoliczności istniejące w dacie orzekania przez organ administracji. Z tych powodów zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sadów administracyjnych jest całkowicie chybiony. Dodać trzeba, że Sąd I instancji nie naruszył też, ani art. 106 § 3, ani art. 133 § 3 p.p.s.a. Zresztą ten ostatni zarzut jest całkowicie gołosłowny. Nie można zgodzić się z poglądem, że ekwiwalent za urlop powinien być wliczony do wynagrodzenia za miesiąc, w którym ten ekwiwalent został wypłacony. Ekwiwalent ten nie zwiększa bowiem wynagrodzenia za poszczególne miesiące. Tym nie mniej, nawet, gdyby organy administracji zaliczyły ten ekwiwalent do wynagrodzenia w takim miesiącu – październik 2003 r., w którym wynagrodzenie i tak było wyższe niż najniższe wynagrodzenie - to nie zmieniłoby to faktu, iż w dalszym ciągu nie byłaby spełniona przesłanka uzyskiwania wynagrodzenia w kwocie, co najmniej najniższego wynagrodzenia, od której istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy w innych miesiącach. Okoliczność ta nie może mieć żadnego więc wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a także wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Okres, za który przyznano odszkodowanie z tytułu skróconego okresu wypowiedzenia dolicza się do okresu 365 dni zatrudnienia wymaganego przez art. 23 ust. 1 pkt 1 a ustawy. Oznacza to, że wynagrodzenia tego nie kumuluje się z wynagrodzeniem za ostatni miesiąc pracy, lecz jedynie dodaje ten okres do okresu zatrudnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 23 ust 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten stanowi, ze do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okres "urlopu wychowawczego, udzielonego na podstawie odrębnych przepisów". Zarzut ten nie został w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu w żaden sposób sprecyzowany Sąd związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy tez intencji wnoszącego tą skargę. Stosownie do art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Nie jest trafny zarzut zamknięcia rozprawy i niezawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ten ostatni przepis przewiduje wyłącznie fakultatywne zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym, sądowym, sądowoadministracyjnym lub Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Pracy mogłoby nastąpić, gdyby Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy rzeczywiście zależy od orzeczenia Sądu Pracy. Przedmiotem postępowania przed Sądem Pracy jest, na co wskazano w skardze kasacyjnej, ustalenie, jakie rzeczywiste dochody skarżącej winny być podstawa do przyznania zasiłku. Jeżeli okazałoby się, że Sąd Pracy ustalił, iż skarżąca w każdym z miesięcy składających się na okres 365 dni z okresu 18 miesięcy przed zarejestrowaniem uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie, co najmniej najniższego wynagrodzenia za prace to zaistniałaby możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a. Zważyć należy, iż stosowanie do art. 7 p.p.s.a sąd winien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Działanie Sądu I instancji spełniało dyspozycje tego przepisu. Nie zmienia to faktu, iż w uzasadnieniu orzeczenia Sąd winien podać motywy odmowy zawieszenia postępowania. Okoliczność ta nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Na marginesie można zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie powołano koronnego argumentu skarżącej podnoszonego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w przepisie art 23 ust. 1 pkt 2 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu chodzi nie o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane w poszczególnych miesiącach, lecz o wynagrodzenie za cale 365 dni, które podzielone przez liczbę miesięcy będzie odpowiadało owemu najniższemu wynagrodzeniu. Mimo nie wyartykułowania tego zarzutu w skardze kasacyjnej przewija się on niejako "w domyśle" we wszystkich podniesionych zarzutach. Założenie to jest błędne, Trafnie bowiem Sąd I instancji zinterpretował ten przepis zauważając, że ustawodawca posłużył się zwrotem "osiągał", świadczącym, iż chodzi o wynagrodzenie otrzymywane za poszczególne miesiące. Pogląd taki wyrażony już został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1998 r., II SA 1563/98 – LEX 41899, a podziela go skład rozpoznający niniejszą sprawę, Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.